Đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU) là mối đe dọa đáng kể đối với ngành đánh bắt hải sản đang phát triển mạnh của Việt Nam, có giá trị xuất khẩu 9,2 tỷ USD vào năm 2023, đứng thứ ba thế giới. Kể từ năm 2017, Ủy ban châu Âu (EC) đã đưa ra cảnh báo “thẻ vàng” đối với ngành đánh bắt hải sản của Việt Nam vì lý do không tuân thủ các quy định của EC về đánh bắt cá IUU. Do Liên minh châu Âu (EU) là thị trường lớn nhất thế giới đối với các sản phẩm hải sản trên toàn cầu, cảnh báo của EC đã đặt gánh nặng đáng kể lên xuất khẩu hải sản của Việt Nam. Hơn nữa, thẻ vàng đã gây tổn hại đến uy tín của ngành hải sản Việt Nam tại các thị trường khác và cản trở nỗ lực của Việt Nam trong việc hợp pháp hóa các yêu sách hàng hải ở Biển Đông.
Chính phủ Việt Nam đã có những nỗ lực đáng kể trong việc thực hiện các khuyến nghị của EC nhằm chống khai thác IUU. Tuy nhiên, bất chấp những nỗ lực này, EC vẫn chưa rút lại cảnh báo.
Thẻ vàng của EC
Các tàu cá Việt Nam bị khá nhiều tai tiếng về việc xâm phạm trái phép lãnh hải của các nước khác, đôi khi còn mạo hiểm đến tận Nam Thái Bình Dương. Chẳng hạn, từ năm 2013 đến năm 2017, 20 tàu Việt Nam đã bị bắt và truy tố vì đánh bắt trái phép trong Vùng đặc quyền kinh tế của Úc. Theo thống kê của Tổng cục Thủy sản, từ tháng 12/2013 đến cuối năm 2016, 726 tàu cá và 5.752 ngư dân đã bị cơ quan chức năng nước ngoài bắt giữ vì tham gia hoạt động đánh bắt cá IUU.
Trước năm 2017, Việt Nam chưa có biện pháp mạnh mẽ chống khai thác IUU. Điều này một phần là do năng lực giám sát hạn chế, nhưng cũng vì Chính phủ chủ yếu tập trung vào việc tăng cường đội tàu đánh cá của mình như một công cụ để chống lại chiến thuật “vùng xám” của Trung Quốc ở Biển Đông. Chống khai thác IUU chỉ trở thành ưu tiên chính sách vào năm 2017 khi EC ban hành “thẻ vàng” đối với Việt Nam.
Vì EU là thị trường hải sản lớn nhất toàn cầu, chiếm 34% tổng lượng nhập khẩu của thị trường nên EU sử dụng sức mạnh thị trường để đơn phương áp đặt các biện pháp trừng phạt đối với các bên vi phạm. Năm 2008, Ủy ban châu Âu đã thiết lập khung pháp lý (Quyết định số 1005/2008) để phòng ngừa, ngăn chặn và loại bỏ việc buôn bán các sản phẩm hải sản IUU vào EU. Khuôn khổ này cho phép EU đưa ra cảnh báo chính thức (thẻ vàng) đối với các quốc gia ngoài EU không có biện pháp thích hợp để chống lại các hoạt động đánh bắt IUU. Việc không cải thiện có thể dẫn đến lệnh cấm nhập hải sản vào thị trường EU (thẻ đỏ), cùng với các hình phạt khác. Đến năm 2023, EU đã đưa ra cảnh báo tới tổng cộng 27 quốc gia, trong đó có 6 quốc gia nhận thẻ đỏ. Tại Đông Nam Á có 4 nước bị cảnh báo: Thái Lan và Philippines được dỡ bỏ cảnh báo, Campuchia bị thẻ đỏ, Việt Nam vẫn bị thẻ vàng.
Bất chấp quyết tâm chính trị mạnh mẽ, việc giải quyết vấn đề khai thác IUU và dỡ bỏ cảnh báo của EC vẫn là một nhiệm vụ khó khăn đối với Việt Nam. Vùng nước nội địa của Việt Nam đã chứng kiến trữ lượng cá giảm mạnh do đánh bắt quá mức. Ngoài ra, căng thẳng leo thang ở Biển Đông, vốn là ngư trường truyền thống của ngư dân Việt Nam, đã khiến việc đánh bắt cá trở thành một nỗ lực đầy nguy hiểm và thách thức. Tương tự như các tàu cá của Philippines, các tàu Việt Nam thường xuyên bị lực lượng dân quân biển và tàu chấp pháp của Trung Quốc quấy rối và thậm chí tấn công. Kết quả là nhiều ngư dân Việt Nam đã tìm đến vùng biển các nước khác, góp phần gây ra vấn đề khai thác IUU.
Chi phí kinh tế và chính trị
Mặc dù hoạt động đánh bắt IUU có thể mang lại lợi ích ngắn hạn cho một nhóm nhỏ ngư dân nhưng nó lại gây thiệt hại đáng kể cho ngành đánh bắt hải sản nói chung. Tại Đông Nam Á, Việt Nam chịu thiệt hại kinh tế cao thứ hai do vấn đề này, ước tính khoảng 1,6 tỷ USD mỗi năm. Đáng báo động hơn, về lâu dài, hoạt động đánh bắt IUU sẽ làm trầm trọng thêm tình trạng cạn kiệt nguồn tài nguyên hải sản. Trong giai đoạn 2016-2020, Việt Nam có trữ lượng hải sản khoảng 3,95 triệu tấn, với tổng sản lượng đánh bắt cho phép là 1,67 triệu tấn mỗi năm. Tuy nhiên, tổng sản lượng đánh bắt thực tế của Việt Nam ước tính lên tới khoảng 3,8 triệu tấn mỗi năm, khiến trữ lượng cá khó có thể phục hồi.
Trong thời đại nhận thức của người tiêu dùng về tính bền vững môi trường ngày càng tăng, hoạt động đánh bắt IUU cũng tác động sâu sắc đến thương mại của Việt Nam với các thị trường trọng điểm, đặc biệt là EU. Từng là một trong những điểm đến hàng đầu cho các sản phẩm hải sản của Việt Nam, EU ngày càng trở nên khó tiếp cận hơn do thẻ vàng của EC. Cảnh báo này buộc tất cả hải sản Việt Nam xuất khẩu sang EU đều phải kiểm tra trước, dẫn đến chi phí tăng và thời gian giao hàng kéo dài hơn, chưa kể đến thiệt hại về mặt uy tín khiến hải sản Việt Nam kém hấp dẫn hơn đối với người tiêu dùng EU. Do đó, trong khi EU từng chiếm tới 35% giá trị xuất khẩu hải sản của Việt Nam vào năm 2017 thì con số này đã giảm xuống chỉ còn 12% vào năm 2022.
Hơn nữa, Việt Nam đang có nguy cơ leo thang lên “thẻ đỏ”, dẫn đến lệnh cấm hoàn toàn đối với các sản phẩm hải sản của Việt Nam, có thể khiến doanh thu xuất khẩu của Việt Nam thiệt hại 500 triệu USD mỗi năm. Các lĩnh vực thu hoạch và chế biến hải sản, dự kiến sẽ giảm tới 30% công suất, sẽ là một trong những lĩnh vực bị ảnh hưởng nặng nề nhất, tác động lên hàng triệu việc làm. Ngoài ra, nếu các thị trường có giá trị cao khác như Nhật Bản, Mỹ cũng áp dụng tiêu chuẩn của EU thì xuất khẩu hải sản của Việt Nam có thể gặp thách thức lớn hơn nữa. Thẻ vàng và khả năng bị thẻ đỏ cũng làm suy yếu ưu đãi thuế quan mà Việt Nam được hưởng theo Hiệp định Thương mại Tự do Việt Nam – EU.
Về mặt chính trị, vấn đề đánh bắt IUU cũng làm suy yếu vị thế của Việt Nam ở Biển Đông. Điều này là do Trung Quốc có thể khai thác vấn đề này để làm suy yếu các yêu sách hàng hải của Việt Nam và gây chia rẽ giữa Việt Nam và các nước khác trong khu vực. Hoạt động đánh bắt IUU của Việt Nam cũng dẫn đến căng thẳng ngoại giao với các quốc gia Đông Nam Á khác, làm suy giảm mức độ đoàn kết của ASEAN trong các vấn đề Biển Đông. Hơn nữa, trong trường hợp bị “thẻ đỏ” từ EC và các lệnh trừng phạt tương tự từ Mỹ, Nhật Bản, ngành đánh bắt hải sản của Việt Nam sẽ bị ảnh hưởng nặng nề. Nếu không tiếp cận được các thị trường trọng điểm, thu nhập của ngư dân Việt Nam sẽ tiếp tục sụt giảm, có khả năng khiến họ mất động lực tiếp tục đánh bắt. Điều này có thể ảnh hưởng nặng nề đến chiến lược khuyến khích ngư dân “bám biển” để bảo vệ các yêu sách biển của Việt Nam.
Cuộc chiến khó khăn của Việt Nam chống khai thác IUU
Chính phủ Việt Nam đã ưu tiên chống khai thác IUU kể từ năm 2017. Và Việt Nam đã đạt được tiến bộ đáng kể trong việc cải cách khung pháp lý chống khai thác IUU theo khuyến nghị của EC. Đó là việc xây dựng, hoàn thiện và ban hành Luật Thủy sản, hai nghị định cùng 10 thông tư hướng dẫn và văn bản quy phạm pháp luật. Ngoài ra, Ban chỉ đạo quốc gia về IUU đã được thành lập tại Hà Nội do một Phó Thủ tướng đứng đầu và các chiến dịch nâng cao nhận thức sâu rộng đã được tiến hành tại 28 tỉnh ven biển. Các nguồn lực đáng kể cũng đã được phân bổ để tăng cường khả năng giám sát.
Việt Nam cũng tích cực hợp tác với các nước và các tổ chức quốc tế để giải quyết vấn đề khai thác IUU, đặc biệt với các quốc gia thường xuyên xảy ra vi phạm khai thác IUU của Việt Nam. Việt Nam đã ký biên bản ghi nhớ nhằm ngăn chặn hoạt động đánh bắt cá IUU với Úc và Hoa Kỳ, thiết lập đường dây nóng với Philippines và đang trong quá trình đàm phán các đường dây nóng tương tự với Indonesia, Malaysia, Thái Lan và Campuchia. Việt Nam đã trở thành thành viên ký kết Hiệp định về đàn cá di cư của Liên hợp quốc vào năm 2018 và Hiệp định về các biện pháp của các quốc gia có cảng vào năm 2019. Hiện tại, Việt Nam tham gia hợp tác với tư cách không thành viên trong Ủy ban Thủy sản Tây và Trung Thái Bình Dương và tham gia vào Nhóm Công tác Đại dương và Nghề cá thuộc Diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu Á – Thái Bình Dương.
EC đã ghi nhận những cải thiện đáng kể của Việt Nam trong việc theo dõi, kiểm soát và giám sát tàu cá cũng như nỗ lực lắp đặt hệ thống giám sát, đưa ra các quy định và thực hiện đánh dấu thiết bị cho tàu cá. Kể từ 9 khuyến nghị ban đầu vào năm 2017, cuộc thanh tra gần đây nhất của EC vào tháng 10/2023 cho thấy chỉ có 2 vấn đề chính vẫn chưa được giải quyết: đánh bắt IUU bên ngoài vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam và truy xuất nguồn gốc các sản phẩm hải sản.
Bất chấp khung pháp lý chặt chẽ, Việt Nam vẫn gặp khó khăn trong việc ngăn chặn ngư dân của mình tham gia đánh bắt IUU ở vùng biển các nước khác. Trong 8 tháng đầu năm 2023, tổng cộng 36 tàu với 202 ngư dân bị nước ngoài bắt giữ, trong đó có Malaysia, Indonesia, Thái Lan và Campuchia. Mặc dù số lượng vi phạm đã giảm mạnh 84,35% so với năm 2016 nhưng EC cho biết vẫn không dỡ bỏ cảnh báo thẻ vàng nếu vấn đề này không được giải quyết triệt để. Theo Chỉ số Rủi ro Khai thác IUU vốn đánh giá mức độ dễ bị tổn thương và phản ứng của các quốc gia đối với hoạt động khai thác IUU (với xếp hạng 1 là tốt nhất và 5 là tệ nhất), điểm của Việt Nam cho năm 2023 là 2,57. Mặc dù điều này đánh dấu sự cải thiện đáng kể so với điểm số 3,16 năm 2019, Việt Nam vẫn nằm ở thứ 17 cuối bảng trong số 152 quốc gia và vùng lãnh thổ có trong chỉ số.
Có 4 nguyên nhân chính khiến tình trạng vi phạm đánh bắt cá của Việt Nam ở vùng biển nước ngoài vẫn tiếp diễn.
Thứ nhất, việc triển khai hệ thống quản lý và giám sát toàn diện trên 28 tỉnh ven biển rất khó khăn. Trong khi chính quyền trung ương coi việc giải quyết vấn đề đánh bắt IUU là ưu tiên hàng đầu thì một số chính quyền cấp tỉnh vẫn chưa thực hiện nghiêm túc, dẫn đến thiếu nhất quán trong quản lý nghề cá và xử lý vi phạm giữa các tỉnh. Ví dụ, 6 trong số 28 tỉnh vẫn chưa thành lập lực lượng Kiểm ngư địa phương, gây khó khăn cho việc quản lý hiệu quả các hoạt động đánh bắt cá. Tại kỳ họp Quốc hội tháng 10/2023, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Lê Minh Hoan đã bày tỏ bức xúc khi gần 60% vi phạm ở các địa phương chưa được giải quyết thỏa đáng. Ông thậm chí còn nêu sẽ chuyển vấn đề lên Thủ tướng để có biện pháp kỷ luật đối với những lãnh đạo địa phương không nghiêm túc thực hiện chỉ đạo của trung ương.
Thứ hai, cơ chế truy xuất nguồn gốc đầy đủ và chính xác trong các nhà máy chế biến hải sản chưa được đảm bảo. Hệ sinh thái nghề cá bị phân mảnh là nguyên nhân khiến Việt Nam chưa hoàn tất thủ tục đăng ký tàu cá và cấp giấy phép khai thác hải sản. Việt Nam cũng chưa cập nhật xong dữ liệu về tàu cá vào cơ sở dữ liệu thủy sản quốc gia. Tính đến ngày 29/8/2023, chỉ có 71.658 trong số 86.820 tàu đánh cá có kích thước từ 6m trở lên (tương đương 82,5%) được đăng ký và cập nhật vào cơ sở dữ liệu. Trong khi đó, số lượng tàu thuyền được cấp mới giấy phép còn hiệu lực chỉ khoảng 70%.
Thứ ba, Việt Nam vẫn đang loay hoay trong vấn đề thực thi. Tình trạng tàu cá hoạt động không đáp ứng đầy đủ các điều kiện cần thiết vẫn tiếp diễn. Mặc dù đã lắp đặt hệ thống giám sát tàu (VMS) trên hầu hết các tàu thuyền (28.753 trong số 29.381 tàu có chiều dài từ 15m trở lên), nhiều tàu vẫn tắt hoặc tháo VMS để cài đặt trên các tàu thuyền khác và đánh bắt cá ở các khu vực cấm, trốn tránh sự giám sát của cơ quan chức năng trong quá trình này và tham gia đánh bắt trái phép ở vùng biển nước ngoài. Mặc dù những hành động như vậy có thể bị phạt hành chính nặng nếu bị phát hiện nhưng các biện pháp này chưa đủ mạnh để răn đe ngư dân một cách hiệu quả.
Thứ tư, mục tiêu chống đánh bắt IUU đôi khi bị tác động bởi nỗ lực của Việt Nam nhằm bảo vệ các yêu sách hàng hải ở Biển Đông. Đối với Việt Nam, ngư dân đóng vai trò quan trọng trong việc thực thi chủ quyền biển đảo, nổi bật với khẩu hiệu “Mỗi tàu cá là một cột mốc sống, mỗi ngư dân là một chiến sĩ bảo vệ chủ quyền biển đảo”. Chẳng hạn, trong khi Khuyến nghị chống đánh bắt IUU nhấn mạnh sự cần thiết phải giảm trợ cấp nghề cá, Chính phủ Việt Nam đã tăng trợ cấp đánh bắt hải sản dưới nhiều hình thức kể từ năm 2014. Các chính sách hỗ trợ nghề cá này, nếu không có sự giám sát và quản lý đầy đủ, có thể gián tiếp duy trì các hoạt động đánh bắt IUU.
Kết luận
Để giải quyết hiệu quả vấn đề khai thác IUU và xóa thẻ vàng của EC, Việt Nam phải tăng cường thực thi pháp luật, bao gồm xem xét việc hình sự hóa hoạt động khai thác IUU và các biện pháp trừng phạt nghiêm khắc hơn đối với các hành vi vi phạm. Vì nhiều lý do, Việt Nam chưa hình sự hóa việc đánh bắt IUU mặc dù vấn đề này đã được thảo luận rộng rãi. Việt Nam cũng cần xây dựng chuỗi sản xuất bền vững để đảm bảo truy xuất nguồn gốc và quản trị tốt hơn cho ngành đánh bắt hải sản. Bộ trưởng Bộ NN&PTNT Lê Minh Hoan cho rằng việc tạo ra một hệ sinh thái toàn diện cho ngành đánh bắt hải sản, tương tự như của Philippines hay Thái Lan, là điều cần thiết để giúp ngành đánh bắt hải sản của Việt Nam bền vững và chống lại hoạt động đánh bắt IUU.
Cũng theo đó, Chính phủ Việt Nam phải có những hành động phù hợp để đảm bảo sinh kế cho ngư dân và người lao động trong ngành công nghiệp hỗ trợ. Do nỗ lực chống IUU, số lượng tàu cá Việt Nam đã giảm đáng kể từ 110.950 năm 2017 xuống còn 86.800 vào năm 2023 và dự kiến sẽ tiếp tục giảm xuống còn 83.600 vào năm 2030. Số lượng người làm việc trong ngành đánh bắt hải sản dự kiến sẽ giảm từ 730.000 xuống 600.000 vào năm 2030. Do đó, điều quan trọng là các cơ quan chức năng phải hỗ trợ và đào tạo nghề đầy đủ cho những người có thể mất việc do những thay đổi này.
Việt Nam cũng cần tăng cường hợp tác quốc tế với các Tổ chức Quản lý nghề cá khu vực và các nước láng giềng để có những thực hành tốt trong quản lý nghề cá. Để đạt được mục đích này, Việt Nam có thể học hỏi từ các nước trong khu vực, đặc biệt là Hàn Quốc, Thái Lan và Philippines, những nước đã hợp tác thành công với các Tổ chức Quản lý nghề cá khu vực để được dỡ bỏ thẻ vàng. Trong Kế hoạch hành động chống khai thác hải sản bất hợp pháp đến năm 2025 được Chính phủ phê duyệt năm 2022, Việt Nam đã cam kết trở thành thành viên chính thức của Ủy ban Thủy sản Tây và Trung Thái Bình Dương, phê chuẩn Công ước về đánh cá của Tổ chức Lao động Quốc tế và đẩy nhanh đàm phán với các nước láng giềng và một số quốc đảo Thái Bình Dương cho phép tàu cá Việt Nam hoạt động hợp pháp trong vùng biển của họ.
Để cân bằng rủi ro đánh bắt IUU và nhu cầu duy trì chủ quyền biển, Việt Nam đã thực hiện các bước phát triển lực lượng dân quân biển chuyên nghiệp hơn thay vì chỉ dựa vào ngư dân để bảo vệ các yêu sách hàng hải của mình. Từ năm 2019, Việt Nam đã thành lập “các Hải đội Dân quân thường trực” để hỗ trợ các cơ quan thực thi pháp luật thuộc sự quản lý của Bộ chỉ huy quân sự cấp tỉnh. Trao quyền cho lực lượng này – phù hợp với luật pháp quốc tế – sẽ giảm bớt gánh nặng cho cơ quan thực thi pháp luật trên biển của Việt Nam trong việc đối phó với các chiến thuật vùng xám của Trung Quốc. Cách tiếp cận này cũng sẽ giúp giảm thiểu rủi ro cho ngư dân và giúp việc giảm số lượng tàu cá theo khuyến nghị của EC trở nên khả thi về mặt chính trị.
EC đã thực hiện 4 cuộc thanh tra trong 6 năm qua để đánh giá những cải thiện của Việt Nam trong quản lý nghề cá. Một đợt thanh tra khác dự kiến diễn ra vào tháng 5/2024. Chính phủ Việt Nam đặt mục tiêu dỡ bỏ “thẻ vàng” vào thời điểm đó. Vẫn còn phải chờ xem Việt Nam có thành công trong nỗ lực này hay không nhưng có thể nói rằng quá trình gỡ thẻ vàng đã mang lại lợi ích to lớn cho Việt Nam về nhiều mặt. Đây là cơ hội để tư duy lại về tính bền vững của ngành đánh bắt hải sản, một tình huống đặc biệt quan trọng trong bối cảnh trữ lượng cá của Việt Nam đang cạn kiệt nhanh chóng. Quá trình này cũng khuyến khích Việt Nam tích cực tham gia với các đối tác quốc tế và các nước láng giềng, tham gia vào nhiều diễn đàn và công ước quốc tế khác nhau để chống khai thác IUU. Là một cường quốc tầm trung mới nổi, lợi ích của Việt Nam nằm ở việc duy trì trật tự quốc tế dựa trên luật lệ và tuân thủ khuôn khổ chống đánh bắt IUU là một phần quan trọng trong cam kết này. Hơn nữa, khi có nhiều nguồn lực hơn được đầu tư để giúp ngành đánh bắt hải sản bền vững hơn, Việt Nam hiện có đủ năng lực tài chính, kỹ thuật và chính trị để trở thành một “nền kinh tế biển” vào năm 2030. Điều này không chỉ hứa hẹn cải thiện sinh kế của hàng triệu ngư dân, góp phần tăng trưởng kinh tế mà còn tăng cường khả năng bảo vệ chủ quyền biển của Việt Nam.
Tác giả: Nguyễn Khắc Giang (Viện Yusof Ishak, Singapore)
Nguồn: iseas.edu.sg
