Những năm qua, nhiều chính sách pháp luật về quản lý, bảo vệ động vật hoang dã (ĐVHD) đã được ban hành, sửa đổi. Tuy nhiên, vẫn tồn tại không ít bất cập từ những quy định chồng chéo và sự phân giao trách nhiệm, cần khắc phục kịp thời.
Chồng chéo quy định và thẩm quyền quản lý
Hiện có nhiều danh mục loài ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm được ban hành kèm theo các văn bản quy phạm pháp luật, như: Danh mục loài thực vật rừng, động vật rừng, thủy sản nguy cấp, quý, hiếm nhóm I ban hành kèm theo Luật Đầu tư 2020; danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ ban hành kèm theo Nghị định số 160/2013/NĐ-CP (được sửa đổi bởi Nghị định số 64/2019/NĐ-CP – gọi chung là Nghị định 160); danh mục thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm ban hành kèm theo Nghị định số 06/2019/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 84/2021/NĐ-CP – gọi chung là Nghị định 06)…
Bên cạnh đó, các phụ lục của Công ước về buôn bán quốc tế các loài động, thực vật hoang dã nguy cấp (CITES) cũng được áp dụng trong nhiều văn bản pháp luật. Việc có nhiều danh mục loài cùng tồn tại đã dẫn đến sự chồng chéo, lúng túng trong quá trình áp dụng. Điển hình là danh mục theo quy định tại Nghị định 160 và Nghị định 06. Theo đó, 87/96 loài trong danh mục tại Nghị định 160 đồng thời được liệt kê trong danh mục của Nghị định 06. Với những loài trùng nhau giữa hai danh mục, khoản 3 Điều 40 Nghị định 06 quy định: “…áp dụng chế độ quản lý theo quy định tại nghị định này, trừ hoạt động khai thác tạo nguồn giống ban đầu phục vụ nghiên cứu khoa học”. Như vậy, hầu hết các hoạt động thực hiện đối với 87/96 loài thuộc danh mục của Nghị định 160 sẽ được áp dụng như quy định tại Nghị định 06. Đối với 9 loài còn lại thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ, tất cả cũng đồng thời thuộc Phụ lục I CITES nên quy chế quản lý 9 loài này cũng tuân theo Nghị định 06…
Thẩm quyền quản lý, bảo tồn ĐVHD hiện được giao chủ yếu cho hai bộ: Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN&PTNT) và Tài nguyên và Môi trường (TN&MT). Trong đó, Bộ NN&PTNT thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản; Bộ TN&MT chịu trách nhiệm về bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học, bao gồm việc bảo tồn loài thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; quản lý các loài ngoại lai xâm hại, cơ sở bảo tồn đa dạng sinh học, không bao gồm giống cây trồng, giống vật nuôi. Tuy nhiên, trên thực tế thẩm quyền của hai bộ có sự chồng chéo dẫn đến khó khăn trong quản lý, thực thi các quy định pháp luật liên quan. Một ví dụ là về quản lý loài. Theo Luật Lâm nghiệp và các văn bản hướng dẫn thi hành, Bộ NN&PTNT có thẩm quyền chỉ đạo, hướng dẫn chế độ quản lý đối với các loài thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm; còn theo Luật Đa dạng sinh học và các văn bản hướng dẫn thi hành, Bộ TN&MT có thẩm quyền quản lý đối với các loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ. Thế nhưng, hầu hết các loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ cũng là loài động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm, bởi vậy, cùng một nhóm đối tượng nhưng phải chịu sự quản lý bởi hai cơ quan khác nhau.
Không chỉ chồng lấn về thẩm quyền quản lý ở cấp Trung ương, các cấp quản lý ở địa phương cũng thực thi thiếu thống nhất do quy định thiếu rõ ràng. Đơn cử, Luật Đa dạng sinh học và các văn bản liên quan quy định thẩm quyền cấp giấy chứng nhận cơ sở bảo tồn đa dạng sinh học cho UBND cấp tỉnh nên có địa phương giao sở TN&MT, có nơi lại giao sở NN&PTNT tham mưu cấp phép và quản lý hoạt động của cùng một loại hình cơ sở bảo tồn đa dạng sinh học, thậm chí có nơi chưa biết giao nhiệm vụ cho cơ quan nào…
Cần phân định rõ trách nhiệm
Đã đến lúc cần đánh giá khách quan, toàn diện về việc ban hành và thực thi các quy định pháp luật liên quan đến ĐVHD nhằm bảo đảm tính bền vững và hiệu quả của công tác bảo tồn các loài ĐVHD, nhất là các loài nguy cấp, quý, hiếm.
Trước mắt, nhằm hạn chế sự chồng chéo trong quy định về quản lý, bảo vệ các loài ĐVHD, cần sửa đổi khoản 3 Điều 40 Nghị định số 06/2019/NĐ-CP theo hướng: Đối với các loài thuộc Danh mục thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm đồng thời thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ thì áp dụng chế độ quản lý theo quy định tại Nghị định số 160/2013/NĐ-CP; hoạt động nuôi sinh sản, nuôi sinh trưởng, trồng, cấy nhân tạo loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ và việc trao đổi, xuất khẩu, nhập khẩu, mua, bán, tặng cho, vận chuyển loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ cùng các sản phẩm của chúng phục vụ mục đích thương mại và các vấn đề khác chưa được quy định tại Nghị định 160 thì áp dụng như quy định tại Nghị định 06.
Về lâu dài, theo nhiều chuyên gia về bảo tồn ĐVHD, cần chấm dứt tình trạng cùng một loài ĐVHD nhưng nằm trong nhiều danh mục, có cơ chế quản lý khác nhau, đồng thời phân định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý. Có thể cân nhắc trách nhiệm quản lý theo mục đích thực hiện hoạt động, ví dụ Bộ TN&MT quản lý hoạt động bảo tồn trong tự nhiên và các hoạt động nuôi, trao đổi, mua bán, tặng cho… loài nguy cấp, quý, hiếm vì mục đích bảo tồn và các mục đích phi thương mại khác; Bộ NN&PTNT quản lý hoạt động khai thác, trao đổi, mua bán, tặng cho, nuôi loài nguy cấp, quý, hiếm vì mục đích thương mại…
