Động vật hoang dã (ĐVHD) là nguồn tài nguyên quý giá của quốc gia, nhất là những loài nguy cấp, quý, hiếm bởi sự tuyệt chủng của chúng sẽ gây hậu quả khó lường đối với toàn bộ hệ sinh thái. Việt Nam vốn có tính đa dạng sinh học cao và sở hữu nhiều loài động vật đặc hữu, nguy cấp, tuy nhiên lợi nhuận từ buôn bán trái phép ĐVHD kết hợp với nhu cầu tiêu thụ các loài quý hiếm đã khiến Việt Nam dần trở thành một trong những điểm nóng về tiêu thụ, trung chuyển ĐVHD bất hợp pháp trong khu vực và trên thế giới. Số vụ vi phạm về ĐVHD vẫn xảy ra hàng năm với nhiều đối tượng, tổ chức, đường dây và những hoạt động ngày càng tinh vi, manh động. Mặc dù các cơ quan chức năng nói chung và lực lượng Kiểm lâm nói riêng đã có nhiều nỗ lực trong phòng, chống và xử lý các hành vi vi phạm về ĐVHD, tuy nhiên, một số vướng mắc, bất cập trong quy định về quản lý, bảo vệ ĐVHD đã cản trở ít nhiều nỗ lực thực thi này.
Đấu tranh, ngăn chặn và xử lý các hành vi săn bắt, mua bán, vận chuyển trái phép ĐVHD luôn là cuộc chiến căng thẳng, phức tạp và nguy hiểm. Đối tượng vi phạm thường có phương tiện tốt, thiết bị liên lạc hiện đại, hoạt động theo đường dây, thậm chí hình thành tổ chức tội phạm xuyên quốc gia, khi bị phát hiện sẵn sàng chống trả lực lượng chức năng bằng mọi giá. Trong khi đó, các cơ quan chức năng còn nhiều hạn chế về cả phương tiện, trang thiết bị và nhân lực, không ít cán bộ đã bị thương, thậm chí tử vong khi truy bắt tội phạm.
Đối với lực lượng thực thi là kiểm lâm, hoạt động điều tra, bắt giữ, xử lý vi phạm về ĐVHD còn khó khăn hơn nhiều. Tuy là lực lượng chuyên trách về bảo vệ động vật rừng nhưng đây cũng chỉ là một trong nhiều nhiệm vụ mà Kiểm lâm phải đảm nhiệm cùng với các nhiệm vụ khác như: chống cháy rừng, chống khai thác gỗ và phá rừng trái pháp luật, thống kê theo dõi diễn biến tài nguyên rừng, phát triển rừng… Với những địa bàn ở vùng sâu, vùng xa, một kiểm lâm viên thường phải phụ trách từ 2 đến 3 xã trong điều kiện thiếu kinh phí, phương tiện và nhân lực, vì vậy để tổ chức được một cuộc tuyên truyền tại thôn, bản nhằm vận động người dân không tham gia bẫy, săn, bắn động vật rừng cũng gặp không ít khó khăn, chưa kể việc phải thường xuyên tổ chức tuần tra phát hiện, thu hồi và xử lý các công cụ bẫy, bắt trên địa bàn rộng hàng trăm, hàng ngàn ha rừng.
Ngoài ra, khó khăn còn phát sinh trong trường hợp phát hiện, lập hồ sơ và xử lý vi phạm. Theo đó, cần tiến hành giám định, định giá động vật theo đúng quy định của pháp luật kết hợp việc nuôi, chăm sóc, bảo quản tang vật trong khi lực lượng kiểm lâm không được đào tạo về thú y, không có cơ sở chuồng trại nuôi, giữ ĐVHD; thủ tục giám định lại khá phức tạp. Thậm chí, nếu không thực hiện đúng quy trình tịch thu, chăm sóc, giám định ĐVHD thì nghiễm nhiên trở thành người vi phạm và sẽ bị khiếu nại, kỷ luật. Mặt khác, lực lượng kiểm lâm không phải là lực lượng vũ trang hay cơ quan điều tra nên không có điều tra viên và chỉ được thực hiện một số hoạt động trong điều tra hình sự, đào tạo về nghiệp vụ điều tra còn nhiều hạn chế, do đó khó ngăn chặn, xử lý các vụ vi phạm quy mô, phức tạp.
Bất cập trong quy định quản lý, bảo vệ ĐVHD
Để quản lý, bảo vệ ĐVHD, đồng thời ngăn ngừa và xử lý các hành vi vi phạm, Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật, từ các bộ luật quan trọng như Luật Hình sự, Luật Lâm nghiệp, Luật Đa dạng sinh học tới các văn bản hướng dẫn và bổ sung, sửa đổi. Tuy nhiên, bên cạnh một số kết quả đạt được, vẫn tồn tại không ít bất cập trong quy định về quản lý, xử lý các hành vi vi phạm về bảo vệ ĐVHD.
Thứ nhất, để áp dụng chế độ quản lý và xác định thẩm quyền quản lý, bảo vệ ĐVHD, việc quy định rõ đối tượng quản lý ĐVHD là rất quan trọng, ở đây là cách hiểu thống nhất về “ĐVHD”. Tuy nhiên, trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện nay, việc giải thích từ ngữ đối với các cụm từ “ĐVHD”, “ĐVHD trong tự nhiên”, “ĐVHD gây nuôi”, “động vật rừng”, “động vật rừng thông thường” chưa được cụ thể, rõ ràng, gây khó khăn trong việc áp dụng thực tiễn.
Luật Lâm nghiệp năm 2017 không giải thích thế nào là “động vật rừng” dù khoản 16 Điều 2 của Luật này quy định “lâm sản là sản phẩm khai thác từ rừng bao gồm thực vật rừng, động vật rừng và các sinh vật rừng khác gồm cả gỗ, lâm sản ngoài gỗ, sản phẩm gỗ, song, mây, tre, nứa đã chế biến”. Theo cách hiểu này, “động vật rừng” phải khai thác từ rừng mới được coi là lâm sản, quy định này đồng nghĩa với việc các loài ĐVHD không khai thác từ rừng, chẳng hạn như chim hoang dã, chim di cư bị bẫy, bắt trên cánh đồng không phải là lâm sản và không thuộc đối tượng quản lý trong lĩnh vực lâm nghiệp. Hiện cũng chưa có văn bản pháp luật nào quy định nhóm ĐVHD này thuộc thẩm quyền quản lý của Kiểm lâm.
Khoản 13 Điều 3 Luật Đa dạng sinh học năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2018) tuy có giải thích “loài hoang dã là loài động vật, thực vật, vi sinh vật và nấm sinh sống và phát triển theo quy luật”, song cách hiểu này rất rộng, khó xác định một loài cụ thể là ĐVHD trong tự nhiên, trong và ngoài rừng, chưa phân biệt được ĐVHD trên cạn với ĐVHD dưới nước, ĐVHD gây nuôi với ĐVHD trong tự nhiên.
Liên quan đến thuật ngữ “động vật rừng thông thường”, khoản 8 Điều 3 Nghị định 06/2019/NĐ-CP quy định về quản lý thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm và thực thi Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp quy định: “động vật rừng thông thường là các loài động vật rừng thuộc các lớp thú, chim, bò sát, lưỡng cư và không thuộc: Danh mục loài thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm do Chính phủ ban hành hoặc Danh mục các loài thuộc Phụ lục CITES; Danh mục động vật được nuôi, thuần hóa thành vật nuôi theo quy định của pháp luật về chăn nuôi”. Như vậy, để xác định thế nào là “động vật rừng thông thường”, trước tiên cần xác định được đó là “động vật rừng”, tuy nhiên hiện chưa có văn bản pháp luật nào quy định về “động vật rừng” nên hoàn toàn thiếu căn cứ để xác định “động vật rừng thông thường”, gây khó khăn cho việc xác định đối tượng, thẩm quyền quản lý và xử lý vi phạm.
Ngày 22/9/2021, Nghị định số 84/2021/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 06/2019/NĐ-CP, trong đó tại khoản 4 Điều 1 quy định: “ĐVHD, thực vật hoang dã là những loài động vật, thực vật sinh sống, phát triển trong sinh cảnh tự nhiên, nhân tạo hoặc loài động vật, thực vật được nuôi, trồng trong môi trường có kiểm soát nhưng không phải là vật nuôi theo quy định của pháp luật về chăn nuôi, thuộc một trong các trường hợp sau:
- a) Loài động vật, thực vật nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ;
- b) Loài thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm;
- c) Loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp thuộc các Phụ lục của CITES;
- d) Loài động vật rừng thông thường;
đ) Loài động vật trên cạn khác thuộc lớp chim, thú, bò sát, lưỡng cư, trừ một số loài thuộc Danh mục do Bộ NN&PTNT chủ trì, phối hợp với Bộ TN&MT và các cơ quan liên quan công bố”.
Như vậy, ngoài các loài động vật thuộc các danh mục nguy cấp quý, hiếm quy định tại các điểm a, b, c và các loài động vật trên cạn khác sẽ được công bố theo quy định tại điểm đ khoản này thì hiện vẫn chưa có giải thích thế nào là “động vật rừng” để làm căn cứ xác định “động vật rừng thông thường”. Điều này cũng có nghĩa là vướng mắc tại khoản 8 Điều 3 Nghị định 06/2019/NĐ-CP vẫn chưa được giải quyết.
Riêng khoản 1, khoản 2 Nghị quyết 05/2018/NQ-HĐTP của Hội đồng thẩm phán Tòa án Nhân dân Tối cao hướng dẫn áp dụng Điều 234 về tội vi phạm quy định về bảo vệ ĐVHD và Điều 244 về tội vi phạm quy định về bảo vệ động vật nguy cấp, quý, hiếm của Bộ luật Hình sự tuy có quy định về “ĐVHD” nhưng nội hàm này bị thu hẹp trong phạm vi Bộ luật Hình sự. Cụ thể: “1 – ĐVHD quy định tại Điều 234 của Bộ luật Hình sự là các loài động vật thuộc Danh mục thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm Nhóm IIB theo quy định của Chính phủ hoặc Phụ lục II Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp; 2 – ĐVHD khác quy định tại Điều 234 của Bộ luật Hình sự là các loài động vật rừng thông thường theo quy định của pháp luật và ĐVHD nguy cấp thuộc Phụ lục III Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp”. Ngoài ra, xét theo quy định tại khoản 2 Điều 2 của Nghị quyết này thì trước tiên cần phải xác định được thế nào là “động vật rừng thông thường” và đây lại là một điểm vướng như đã nêu ở trên vì chưa văn bản nào giải thích về cụm từ này.
Thứ hai, Điều 44 Luật Đa dạng sinh học năm 2008 (sửa đổi bổ sung năm 2018) quy định việc khai thác các loài hoang dã trong tự nhiên “phải được thực hiện theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng, pháp luật về thủy sản và các quy định khác của pháp luật có liên quan. Bộ NN&PTNT chủ trì, phối hợp với Bộ TN&MT quy định cụ thể việc bảo vệ loài hoang dã bị cấm khai thác trong tự nhiên và việc khai thác loài hoang dã được khai thác có điều kiện trong tự nhiên; định kỳ công bố Danh mục loài hoang dã bị cấm khai thác trong tự nhiên và Danh mục loài hoang dã được khai thác có điều kiện trong tự nhiên”. Tuy nhiên, cho đến nay mới có Danh mục thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm được ban hành kèm theo Nghị định 06/2019/NĐ-CP về quản lý thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm và thực thi Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp, do Bộ NN&PTNT trình Chính phủ ban hành (sửa đổi bổ sung tại Nghị định số 84/2021/NĐ-CP) chứ chưa có văn bản nào quy định về bảo vệ loài hoang dã bị cấm khai thác trong tự nhiên và khai thác loài hoang dã được khai thác có điều kiện trong tự nhiên, cũng chưa có Danh mục loài hoang dã bị cấm khai thác trong tự nhiên và Danh mục loài hoang dã được khai thác có điều kiện trong tự nhiên được công bố theo quy định tại Điều 44 Luật Đa dạng sinh học. Điều này gây không ít khó khăn cho lực lượng kiểm lâm bởi khi đến mùa chim di cư, kiểm lâm không có căn cứ pháp lý để xác định loài chim nào bị cấm săn bắt và không thể xử lý các hành vi giăng lưới, bẫy, bắt chim hoang dã, chim di cư… tại nhiều địa phương trên cả nước.
Thứ ba, về thẩm quyền xử phạt vi phạm trong lĩnh vực lâm nghiệp, Nghị định 35/2019/NĐ-CP ngày 25/4/2019 quy định Kiểm lâm, Ủy ban dân các cấp, Thanh tra chuyên ngành, Công an nhân dân, Bộ đội Biên phòng, Cảnh sát biển, Quản lý thị trường, Hải quan có thẩm quyền xử phạt hành vi vi phạm các quy định về bảo vệ động vật rừng, bộ phận cơ thể hoặc sản phẩm của động vật rừng/động vật rừng thông thường và không đề cập tới thẩm quyền xử phạt của các cơ quan đối với hành vi vi phạm quy định bảo vệ ĐVHD trong tự nhiên. Tương tự, khoản 35 Điều 1 Nghị định 55/2021/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường chỉ quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Kiểm lâm, Bộ đội biên phòng, Cảnh sát biển, Công an nhân dân, Chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp đối với “hành vi khai thác trái phép loài hoang dã không thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ trong phân khu bảo vệ nghiêm ngặt của khu bảo tồn”, không quy định hành vi khai thác trái phép ĐVHD ngoài phân khu bảo vệ nghiêm ngặt của khu bảo tồn và thẩm quyền xử phạt đối với hành vi vi phạm này.
Thứ tư, về việc xác định giá trị tang vật, vật chứng là ĐVHD, động vật rừng thuộc loài nguy cấp, quý, hiếm để làm căn cứ xử lý vi phạm, Điều 60 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định cần “xác định giá trị tang vật, phương tiện vi phạm hành chính để làm căn cứ xác định khung tiền phạt, thẩm quyền xử phạt” hoặc trong trường hợp không xác định được giá trị tang vật thì thành lập Hội đồng định giá. Một trong những căn cứ định giá tài sản (được quy định tại Nghị định số 30/2018/NĐ-CP quy định chi tiết việc thành lập và hoạt động của Hội đồng định giá tài sản; trình tự, thủ tục định giá tài sản trong tố tụng hình sự) là giá được niêm yết trên thị trường. Tuy nhiên, tang vật, vật chứng là ĐVHD, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm không được lưu hành trên thị trường nên không có căn cứ để xác định giá trị tang vật, vật chứng, đồng nghĩa với việc khó khăn trong xử lý hành vi vi phạm.
Một vài khuyến nghị
Từ những hạn chế trong quy định về quản lý, bảo vệ ĐVHD nêu trên cho thấy rất cần có những rà soát về mặt thuật ngữ và giải thích rõ các cụm từ “ĐVHD”, “ĐVHD trong tự nhiên”, “động vật rừng”, “động vật rừng thông thường”, “động vật gây nuôi”…, từ đó có căn cứ để áp dụng chế độ quản lý và quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm của các cơ quan quản lý, đảm bảo thực thi hiệu quả pháp luật về ĐVHD.
Song song với đó, cần bổ sung quy định quản lý, chế tài xử phạt và thẩm quyền xử lý vi phạm đối với các hành vi khai thác ĐVHD trong tự nhiên ở ngoài phân khu bảo vệ nghiêm ngặt của khu bảo tồn, chẳng hạn các hành vi săn, bẫy, bắt chim di cư, chim hoang dã ngoài bìa rừng, trên bãi biển, cánh đồng…, góp phần ngăn chặn, kiểm soát các điểm nóng về săn bắn, bẫy các loài hoang dã, chim di cư.
Liên quan đến hoạt động định giá tang vật, vật chứng là ĐVHD, cần cân nhắc bổ sung các căn cứ dựa vào khối lượng, số lượng, nhóm/loài để xác định mức độ vi phạm và định khung xử phạt, đáp ứng yêu cầu xử lý vi phạm quy định về quản lý, bảo vệ ĐVHD.
Ngoài các văn bản quy phạm pháp luật, Chính phủ cũng ban hành nhiều chỉ thị về quản lý, bảo vệ ĐVHD, trong đó tại Chỉ thị số 29/CT-TTg ngày 23/7/2020 về một số giải pháp cấp bách quản lý ĐVHD, Thủ tướng Chính phủ giao Bộ NN&PTNT chủ trì, phối hợp sửa đổi, bổ sung hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, đầy đủ về quản lý ĐVHD. Hy vọng tiến trình sửa đổi, bổ sung chính sách pháp luật về quản lý, bảo vệ ĐVHD sẽ sớm được thúc đẩy nhằm tạo điều kiện cho các cơ quan thực thi pháp luật, bao gồm lực lượng Kiểm lâm, có thể ngăn chặn, xử lý hiệu quả các vi phạm, góp phần bảo tồn loài và bảo tồn đa dạng sinh học Việt Nam.
Tăng Xuân Phương, Cục Kiểm lâm
