Thuế tài nguyên là một công cụ quan trọng góp phần quản lý, khai thác, sử dụng hiệu quả tài nguyên thiên nhiên, nguồn thu vào ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, hiện nay, việc quản lý tài nguyên thông qua chính sách thuế tài nguyên vẫn chưa cao, chưa mở rộng nhằm điều chỉnh hành vi sử dụng và khai thác tài nguyên theo hướng tăng trưởng bền vững. Bài viết làm rõ những hạn chế và đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện chính sách.
Khái quát về thuế tài nguyên tại Việt Nam và một số tồn tại
Thuế tài nguyên (TTN) là thuế gián thu được cấu thành trong giá bán tài nguyên mà người tiêu dùng tài nguyên hoặc sản phẩm được tạo ra từ tài nguyên là người chịu thuế. TTN đánh vào các sản phẩm khai thác từ tài nguyên thiên nhiên trong phạm vi lãnh quyền Việt Nam như: Khoáng sản kim loại, khoáng sản không kim loại, dầu thô, khí thiên nhiên khí than, sản phẩm của rừng tự nhiên, hải sản tự nhiên, nước thiên nhiên, yến sào và các tài nguyên thiên nhiên khác. Người nộp TTN là các tổ chức, cá nhân khai thác tài nguyên thuộc đối tượng chịu TTN. Đây là một sắc thuế mà hầu hết các quốc gia hiện nay đều áp dụng, vì sắc thuế này được coi là một công cụ quan trọng để điều tiết hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên, hạn chế các hoạt động khai thác bừa bãi làm ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường tự nhiên của con người.
Tại Việt Nam, giai đoạn đầu, TTN được quản lý thông qua Pháp lệnh TTN số 34-LCT/HĐNN8 năm 1990 và sửa đổi năm 1998 theo Pháp lệnh 05/1998/ PL-UBTVQH10. Ngày 25/11/2009, Quốc hội ban hành Luật TTN số 45/2009/QH12, đây là bước tiến quan trọng trong quá trình hoàn chỉnh pháp luật về TTN. Tiếp đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 50/2010/NĐ-CP ngày 14/5/2010 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật TTN; Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 152/2015/TT-BTC ngày 2/10/2015 hướng dẫn về TTN, Thông tư số 12/2016/TT-BTC sửa đổi bổ sung một số điều của Thông tư số 152/2015/TT-BTC. Qua các giai đoạn, chính sách TTN từng bước được cải cách. Trong các văn bản pháp quy về TTN đã nêu rõ danh mục đối tượng chịu thuế, đối tượng không chịu thuế, đối tượng được miễn thuế, phương pháp tính thuế, cũng như thuế suất TTN. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, còn tồn tại một số vấn đề trong triển khai chính sách TTN, một số vấn đề chưa được làm rõ dẫn đến việc quản lý chưa thực sự hiệu quả.
Thứ nhất, về đối tượng nộp thuế: Theo Điều 3 của Luật 45/2009/QH12 và Điều 3 Thông tư số 152/2015/ TT-BTC, “Người nộp TTN là tổ chức, cá nhân khai thác tài nguyên thuộc đối tượng chịu TTN”; “Tổ chức, cá nhân khai thác tài nguyên nhỏ, lẻ bán cho tổ chức, cá nhân làm đầu mối thu mua và tổ chức, cá nhân làm đầu mối thu mua cam kết chấp thuận bằng văn bản về việc kê khai, nộp thuế thay cho tổ chức, cá nhân khai thác thì tổ chức, cá nhân làm đầu mối thu mua là người nộp thuế”
Như vậy, quy định các đối tượng khai thác tài nguyên nhỏ lẻ cũng được khai thác tài nguyên hay phải được sự phê duyệt và cấp quyền khai thác của cơ quan chức năng còn chưa rõ ràng. Hơn nữa, thực tế cũng phát sinh vấn đề các tổ chức cá nhân khai thác tài nguyên nhỏ lẻ nếu không bán cho các đầu mối thu mua mà bán trực tiếp cho người tiêu dùng hoặc bán cho đầu mối nhưng không có văn bản chấp thuận kê khai của đầu mối thu mua thì việc kê khai nộp TTN có được Nhà nước quản lý và hướng dẫn thực hiện hay không.
Thứ hai, về phương pháp tính thuế: Theo Điều 4 Thông tư số 152/2015/TT-BTC, TTN phải nộp trong kỳ được xác định:
| TTN phải nộp trong kỳ | = | Sản lượng tài nguyên tính thuế | x | Giá tính thuế đơn vị tài nguyên | x | Thuế suất TTN |
Trường hợp được cơ quan nhà nước ấn định mức TTN phải nộp trên một đơn vị tài nguyên khai thác, thì số TTN phải nộp được xác định như sau:
| TTN phải nộp trong kỳ | = | Sản lượng tài nguyên tính thuế | x | Mức TTN ấn định trên một đơn vị tài nguyên khai thác |
Như vậy, Thông tư số 152/2015/TT-BTC, đưa ra hai phương pháp tính TTN là phương pháp tương đối và phương pháp tuyệt đối. Nhà nước đã ban hành các quy định về giá tính thuế các loại tài nguyên và thuế suất theo Thông tư số 44/2017/ TT-BTC, Thông tư số 05/2020/TT-BTC và Nghị quyết số 1084/2015/UBTVQH13 để áp dụng tính thuế theo phương pháp tương đối. Tuy nhiên, chưa có thông tư cụ thể quy định về phương pháp tính thuế tuyệt đối, trường hợp áp dụng phương pháp tuyệt đối và mức tính thuế tuyệt đối. Tại Thông tư số 152/2015/TT-BTC “việc ấn định TTN được thực hiện căn cứ vào cơ sở dữ liệu của cơ quan thuế, phù hợp với các quy định về ấn định thuế theo quy định của pháp luật về quản lý thuế”. Như vậy, quy định về ấn định TTN chưa được rõ ràng.
Hiện nay, ngoài phương pháp tính thuế tuyệt đối và tương đối thì có nhiều quốc gia đang áp dụng phương pháp tính TTN trên doanh thu. Phương pháp này có ưu điểm nổi bật là Nhà nước chỉ cần quản lý nguồn thu thông qua kết quả bán sản phẩm hàng hoá của doanh nghiệp để đánh thuế thay vì quản lý khâu khai thác, điều này sẽ giúp cho Nhà nước hạn chế được tình trạng khai báo sản lượng khai thác không đúng với thực tế khai thác, tránh thất thu nguồn ngân sách nhà nước.
Thứ ba, về sản lượng tính thuế: Theo Điều 5 Thông tư số 152/2015/TT-BTC, sản lượng tính TTN là sản lượng thực tế do cá nhân, tổ chức khai thác. Đặc thù của sắc thuế này khác so với các sắc thuế gián thu như thuế xuất nhập khẩu hay tiêu thụ đặc biệt, số lượng tính thuế chính là số lượng thực tế xuất nhập khẩu, tiêu thụ đặc biệt. Đối với sắc TTN thì ngoài việc thu thuế cho ngân sách, công cụ này còn tác động trực tiếp đến nguồn tài nguyên thiên nhiên quốc gia. Nếu quy định số thuế phải nộp căn cứ vào sản lượng khai thác như hiện tại thì sẽ có nhiều trường hợp doanh nghiệp (DN), cá nhân chỉ khai thác những nguồn tài nguyên dễ, còn những khu vực khó khăn có thể bị bỏ lại, điều này gây lãng phí tài nguyên quốc gia. Theo đó, Luật TTN và các văn bản dưới luật cần thay đổi căn cứ tính thuế theo sản lượng khai thác sang căn cứ theo trữ lượng tài nguyên cấp phép khai thác.
Thứ tư, về thuế suất TTN: Như đã đề cập về phương pháp đánh TTN, hiện tại, danh mục thuế suất các loại tài nguyên đã được ban hành cụ thể, tuy nhiên theo phương pháp tính thuế tuyệt đối thì “mức TTN ấn định trên một đơn vị tài nguyên khai thác” vẫn chưa được ban hành.
Cụ thể, về thuế suất khai thác gỗ tự nhiên, Bộ Tài chính từng khuyến nghị giảm mức thuế khai thác gỗ nhóm 1 từ 35% xuống 25%, gỗ nhóm 2 từ 30% xuống còn 20%. Việc giảm thuế suất khai thác gỗ nhằm khuyến khích chủ rừng tham gia vào công tác quản lý, bảo vệ, phát triển rừng tự nhiên, chủ rừng chỉ được khai thác khi được nhà nước phê duyệt.
Bên cạnh đó, nước thiên nhiên là tài nguyên hết sức quan trọng trong đời sống và đang có xu hướng khan hiếm. Tuy nhiên, hiện tại mức thuế suất của tài nguyên nước vẫn còn thấp, dao động từ 1%–10%, trong khi đó ở các quốc gia khác trên thế giới thì mức dao động lên đến 15%. Điều này, cần phải nghiên cứu tăng mức thuế để đảm bảo tiết kiệm, duy trì nguồn tài nguyên này.
Thứ năm, về kê khai TTN: Theo Điều 9 Thông tư số 152/2015/TT-BTC, giá tính thuế khi kê khai TTN là giá bán bình quân của đơn vị tài nguyên và hàng tháng người nộp thuế phải thực hiện kê khai thuế với toàn bộ sản lượng tài nguyên khai thác mà không phân biệt tồn kho hay đang trong quá trình chế biến. Vấn đề đặt ra là hàng tháng khi DN chưa tiêu thụ (tồn kho) hay đang trong quá trình chế biến các sản phẩm tài nguyên thì cơ sở xác định giá tính thuế như điều khoản trên được thực hiện như thế nào?. Ngoài ra, hiện tại vẫn chưa đề cập đến trường hợp nếu các tổ chức, hoặc cá nhân, đặc biệt là các tổ chức cá nhân hoạt động trong lĩnh vực xây dựng trong quá trình thi công công trình có thể thu được tài nguyên khoáng sản thì việc khai báo, tổ chức kê khai và nộp TTN như thế nào?
Đề xuất giải pháp hoàn thiện chính sách thuế tài nguyên
Từ thực trạng trên, một số giải pháp được đề xuất để hoàn thiện chính sách TTN như sau:
Một là, về đối tượng nộp thuế: Ngoài việc đóng góp vào nguồn thu ngân sách thì TTN là một công cụ quản lý tài nguyên thiên nhiên quốc gia. Do đó, Nhà nước cần chi tiết đối tượng nộp thuế là các cá nhân, tổ chức “được phép” khai thác tài nguyên. Hơn nữa, cần quy định cụ thể về quy định nộp thuế trong trường hợp các cá nhân, tổ chức nhỏ lẻ được phép khai thác tài nguyên.
Hai là, về phương pháp tính thuế: Hiện nay, có hai phương pháp tính thuế là tương đối và tuyệt đối nên Nhà nước cần phải ban hành quy định cụ thể trường hợp nào tính thuế tương đối, trường hợp nào tính thuế tuyệt đối. Đối với phương pháp tuyệt đối thì cần thiết phải đưa ra quy định cụ thể về mức thuế tuyệt đối áp dụng trên một đơn vị tài nguyên khai thác. Hơn nữa, để giảm thiểu rủi ro thất thu ngân sách từ TTN, hạn chế việc khai thác lậu, khai thác bừa bãi tài nguyên thiên nhiên thì trong một số trường hợp Nhà nước nên cân nhắc quản lý khoản thuế này theo doanh thu bán ra.
Ba là, về sản lượng tính thuế: Tác giả đề xuất thay vì chỉ căn cứ tính thuế theo sản lượng thực tế khai thác của cá nhân, DN như hiện tại thì nên bổ sung thêm căn cứ tính thuế theo trữ lượng của tài nguyên được phép khai thác. Việc áp dụng căn cứ tính theo sản lượng hay trữ lượng sẽ phụ thuộc vào loại tài nguyên khai thác. Có như vậy mới hạn chế được việc khai thác lãng phí; Các cá nhân, DN mới trách nhiệm hơn trong việc khai thác tài nguyên thiên nhiên.
Bốn là, về thuế suất: Cần ban hành quy định về mức thuế suất tuyệt đối trên một đơn vị tài nguyên khai thác để áp dụng cụ thể, rõ ràng trong việc tính thuế phải nộp cho ngân sách nhà nước, tránh rơi vào tình trạng nhập nhằng, tiêu cực trong cơ chế xin cho. Với mức thuế suất của nhóm tài nguyên gỗ và nước hiện hành, Nhà nước nên xem xét để điều chỉnh tăng mức suất đối với tài nguyên nước và xem xét điều chỉnh giảm đối với gỗ.
Năm là, về kê khai TTN: Nên bổ sung quy định về trường hợp các cá nhân tổ chức không thuộc diện được cấp quyền khai thác nhưng vẫn khai thác được tài nguyên hợp pháp thì phải làm thủ tục kê khai và nộp thuế như thế nào? Vì đây là một nguồn thu không nhỏ, hơn nữa góp phần hoàn thiện các quy định, chính sách của Nhà nước ban hành về một sắc thuế.
Về giá tính thuế được quy định theo khoản 2, 3, Điều 9 Thông tư số 152/2015/TT-BTC quy định về kê khai TTN. Nếu theo quy định là hàng tháng, người nộp thuế thực hiện khai thuế đối với toàn bộ sản lượng tài nguyên khai thác trong tháng mà không phân biệt tồn kho hay đang trong quá trình chế biến, thì nên hướng dẫn cụ thể giá tính thuế của tài nguyên tồn kho được xác định như thế nào…
Với một quốc gia có nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú và đa dạng như Việt Nam thì việc áp dụng phương thức đánh TTN sẽ làm gia tăng đáng kể nguồn thu ngân sách nhà nước, quản lý và điều tiết được công tác khai thác tài nguyên thiên nhiên. Do đó, việc ban hành một chính sách thuế phù hợp và tiến bộ là cơ sở để Nhà nước có thể quản lý hiệu quả nguồn thu cũng như hạn chế tối đa vấn nạn khai thác tài nguyên bừa bãi.
Tài liệu tham khảo:
1. Quốc hội (2009), Luật Thuế tài nguyên số 45/2009/QH12;
2. Chính phủ (2010), Nghị định số 50/2010/NĐ-CP, quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thuế tài nguyên;
3. Bộ Tài chính (2013), Thông tư số 156/2013/TT-BTC, hướng dẫn khai Thuế tài nguyên;
4. Bộ Tài chính (2015), Thông tư số 152/2015/TT-BTC, hướng dẫn về Thuế tài nguyên, thay thế Thông tư số 105/2010/TT-BTC;
5. Bộ Tài chính (2016), Thông tư số 12/2016/TT-BTC sửa đổi, bổ sung khoản 1, Điều 7 Thông tư số 152/2015/TT-BTC;
6. Lê Xuân Trường và các cộng sự (2018), Luật Thuế tài nguyên và công tác quản lý Thuế tài nguyên từ góc nhìn thúc đẩy minh bạch, quản lý hiệu quả nguồn thu.
(*) ThS. Nguyễn Thị Quỳnh Giao – Trường Đại học Duy Tân.
(**) Bài đăng Tạp chí Tài chính kỳ 2 tháng 6/2021.
