Thời gian qua, ĐBSCL nói chung và tỉnh Cà Mau nói riêng đã triển khai nhiều chính sách ứng phó với biến đổi khí hậu nhưng hiệu quả chưa như mong đợi sau nhiều năm thực thi. Một trong những nguyên nhân chính của thực trạng này là sự phân quyền hạn chế giữa các cấp trong tỉnh, vị thế “bên lề” của cộng đồng địa phương và chuyên gia trong hoạch định chính sách, năng lực quản trị khí hậu cấp cơ sở còn yếu, thiếu tính minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình.
Quan điểm quốc tế về quản trị khí hậu
Trong nỗ lực ứng phó với BĐKH, Chính phủ đã chủ động tham gia nhiều diễn đàn khí hậu quốc tế và trở thành viên của Công ước khung của Liên hợp quốc về BĐKH (UNFCCC) từ năm 1994. Cho đến nay, Việt Nam đã tham gia hai chính sách khí hậu toàn cầu quan trọng là Nghị định thư Kyoto (2002) và Thỏa thuận chung Paris về BĐKH (2015).
Hàng loạt các nghị quyết của Đảng và Chính phủ cùng các chính sách và kế hoạch hành động khí hậu đã được triển khai trên phạm vi cả nước, bao hàm nhiều bộ ngành và lĩnh vực. Trong đó, Nghị quyết 120/NQ-CP năm 2017 của Chính phủ về phát triển bền vững ĐBSCL thích ứng với biến đổi khí hậu có ý nghĩa đột phá, được xem là kim chỉ nam cho hoạch định chính sách và hành động thích ứng với BĐKH ở các tỉnh ĐBSCL.
Đi cùng sự tiến triển của các chính sách khí hậu quốc tế, Việt Nam đã dần điều chỉnh và đổi mới cách thức quản trị khí hậu và quy trình chính sách để phù hợp với xu thế quốc tế và bối cảnh trong nước.
Các quan điểm quốc tế cho thấy có ba cách tiếp cận chính trong quản trị khí hậu, bao gồm: tiếp cận “trung ương tập quyền”, hay từ trên xuống (top-down), “tiếp cận phân quyền” (bottom-up) và “tiếp cận lai” (hybrid model).[1] Tiếp cận từ trên xuống, thể hiện rõ trong Nghị định thư Kyoto, là mô hình quản trị mà hầu hết quyền lực, tài chính và trách nhiệm thực thi hành động môi trường nằm ở các cơ quan trung ương với rất ít sự tham gia hoặc trao quyền cho chính quyền cấp địa phương và khu vực ngoài nhà nước (doanh nghiệp, tổ chức xã hội…). Chính quyền địa phương chủ yếu đóng vai trò là đơn vị thực thi. Ngược lại, tiếp cận phân quyền cho phép sự tham gia nhiều hơn của chính quyền địa phương và người dân trong quy trình chính sách. Quan điểm này nhấn mạnh “tri thức và kinh nghiệm bản địa” trong ứng phó với biến đổi môi trường. Thỏa thuận chung Paris 2015 là minh chứng cho cách tiếp cận này.[1],[2]
Hướng tiếp cận còn lại nhấn mạnh yêu cầu hợp tác chặt chẽ giữa chính quyền trung ương và các cấp địa phương. Chính quyền trung ương một mặt gắn kết với chính quyền địa phương để định hướng thực thi các chiến lược và hành động khí hậu quốc gia nhưng đồng thời cũng trao quyền và khuyến khích sự tự chủ và đổi mới ở phạm vi địa phương để có thể nhân rộng hoặc điều chỉnh chính sách quốc gia.[1][4]
Theo Nguyễn Minh Quang (2020), bản chất của BĐKH là một vấn đề “lưỡng cực”, tức một vấn đề toàn cầu có tác động ở phạm vi địa phương và giải pháp cho nó phụ thuộc vào sự liên kết ở cả hai phạm vi. [1] Vì vậy, sự áp đặt “từ trên xuống” trong ứng phó BĐKH thường đưa đến thất bại do các chính sách không tương thích với bối cảnh địa phương. Đối với cách tiếp cận thứ hai, “từ dưới lên”, ưu điểm là nâng tầm hiệu quả hành động khí hậu cấp địa phương và thúc đẩy hiệu ứng tích cực trong mục tiêu chung của quốc gia nhưng tiếp cận này chỉ phù hợp với các thể chế hành chính phân quyền triệt để và bộ máy quản lý chính sách địa phương đủ năng lực. Vì vậy, với một quốc gia dân tộc có thể chế tập trung hóa cao như Việt Nam, “tiếp cận lai” là một lựa chọn khả dĩ nhất.
Trên thực tế, ĐBSCL đã triển khai nhiều chính sách ứng phó với nhiều cách tiếp cận như: giải pháp công trình, ứng dụng công nghệ mới, giáo dục nâng cao nhận thức, tái cấu trúc dân cư, chuyển đổi cơ cấu nông nghiệp,… Tuy nhiên, nhiều chính sách ứng phó còn chưa phát huy được hiệu quả như mong đợi sau nhiều năm thực thi. Trong đó, các chính sách về xây dựng cống ngăn mặn ở các cửa sông, chính sách công nghiệp hóa và chuyển dịch lúa-tôm ở vùng bị xâm nhập mặn cũng bộc lộ nhiều hạn chế và gây tranh cãi trong giới chuyên gia và cộng đồng.[5][6][7] Điều này đặt ra yêu cầu xem xét lại quy trình chính sách để đảm bảo tính hiệu quả của chính sách và sự tương thích giữa mục tiêu chính sách với bối cảnh bản địa (sinh kế, môi trường sinh thái,…).
Tiếp cận chính sách và hành động khí hậu ở ĐBSCL nhìn từ tỉnh Cà Mau
Ở một chừng mực nào đó, Nghị quyết 120 đã phản ánh dáng dấp của mô hình “tiếp cận lai”, thể hiện qua việc cập đến vai trò và “tri thức bản địa” trong chính sách hành động khí hậu ở ĐBSCL. Tuy vậy, mức độ phi tập trung hóa (decentralization) ở cấp địa phương chưa triệt để với quyền lực (decision-making power) và ngân sách khí hậu (climate finance) vẫn tập trung hóa ở cấp Trung ương. Chỉ có nhiệm vụ và trách nhiệm thực thi ở cấp địa phương là phân hóa rõ nét.[8] Trong khuôn khổ bài báo này, câu chuyện quản trị khí hậu ở Cà Mau được như là trường hợp nghiên cứu tiêu biểu cho các tỉnh ở ĐBSCL bởi tính đại diện cao của nó về khả năng dễ tổn thương trước BĐKH, về đặc trưng kinh tế-xã hội và về mô hình quản trị khí hậu cấp địa phương. Kết quả nghiên cứu về quy trình chính sách tại Cà Mau được khái quát trong bài báo này do nhóm nghiên cứu của Diễn đàn Môi trường Mekong (MEF) thực hiện dưới sự tài trợ từ Mạng lưới Báo chí Trái đất (EJN), Quỹ Takagi và EWMI Open Development Mekong giai đoạn 2019-2020.
Nghiên cứu chính sách cho thấy, UBND tỉnh Cà Mau đã chủ động xây dựng nhiều chính sách và kế hoạch hành động để thích ứng. Các kế hoạch hành động ứng phó BĐKH của tỉnh, gồm Quyết định số 1350/QĐ-UBND (2012) và Quyết định 975/QĐ-UBND (2018), thể hiện năm bước cơ bản trong hoạch định chính sách BĐKH. Theo đó, cơ quan chuyên trách cấp tỉnh thực hiện nghiên cứu thực địa và tham vấn chính quyền và cộng đồng địa phương để “đề xuất nhiệm vụ ưu tiên trong ứng phó với BĐKH theo từng sở ngành, địa phương trên địa bàn tỉnh” (bước 1), làm cơ sở “xây dựng Dự thảo Cập nhật Kế hoạch hành động ứng phó với BĐKH” (bước 2) và đệ trình các bộ ngành liên quan ở cấp Trung ương phê duyệt (bước 3). Dựa trên quyết định và chỉ đạo từ các cơ quan Trung ương, UBND tỉnh giao các sở ngành trực thuộc triển khai thực hiện (bước 4) và gửi báo cáo kết quả thực hiện về Trung ương (bước 5).
Đối chiếu với quan điểm tiếp cận quốc tế như đã nêu ở phần trên có thể thấy cơ chế quản trị chính sách khí hậu ở Cà Mau tiệm cận với mô hình “tiếp cận lai” và phần nào thể hiện được tinh thần “phân quyền” của Nghị quyết 120. Cụ thể, chính quyền cấp tỉnh được trao quyền và chủ động hơn trong đề xuất chính sách và hành động khí hậu dựa trên bối cảnh và nhu cầu cấp thiết ở địa phương. Ở chiều ngược lại, mục tiêu hành động khí hậu quốc gia và các hướng dẫn từ các bộ ngành là cơ sở điều chỉnh và định hướng thực thi chính sách khí hậu ở cấp tỉnh. Tuy nhiên, trong cơ chế quản trị “hai chiều” này, quyền quyết định cuối cùng vẫn lệ thuộc hoàn toàn ở cấp Trung ương thông qua đánh giá ưu tiên trong mục tiêu tổng thể và nguồn lực ngân sách. Vì vậy, sự phân quyền còn ở mức hạn chế và chưa phản ánh thực chất mô hình “tiếp cận lai” trong quản trị khí hậu.
Những hệ quả và thách thức
Trong mô hình quản trị khí hậu theo “tiếp cận lai”, sự phân quyền giữa bộ ngành trung ương – sở ngành địa phương – chính quyền và cộng đồng cấp cơ sở phải ở mức đủ cân đối để đảm bảo rằng địa phương có đủ “không gian” (quyền tự quyết và tài chính) cho các sáng kiến đột phá được thử nghiệm trong khi vai trò hỗ trợ và giám sát của chính quyền cấp cao hơn là nhằm duy trì gắn kết các hành động khí hậu ở địa phương với mục tiêu chung của quốc gia.[3][4][9] Vì vậy, trong cơ chế quản trị khí hậu này, thiếu phân quyền ở mức “tương xứng” giữa các cấp sẽ tạo ra các hệ quả tiêu cực khi thực thi chính sách, kể cả đối với những chính sách có chủ trương đúng đắn. Dựa trên kết quả nghiên cứu thực địa (từ tháng 07/2019 đến 01/2020) kết hợp với phân tích chính sách và phỏng vấn chuyên gia (4-6/2020), chúng tôi nhận diện một số vấn đề sau:
Thứ nhất, thiếu phân quyền ở các cấp khiến cho vai trò, nguyện vọng và các sáng kiến địa phương không được bao hàm trong chính sách. Biểu hiện phổ biến nhất của vấn đề này chính là việc tham vấn cộng đồng ở địa phương có ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp còn nặng tính hình thức, ý kiến của người dân và chuyên gia vẫn chưa được hiện thực hóa trong mục tiêu chính sách. Kết quả phỏng vấn cộng đồng tháng 01/2020 tại các xã trong vùng thực hiện chính sách ứng phó BĐKH của huyện Trần Văn Thời, có gần 90% (n=45) số người cho biết họ không được tham vấn ý kiến trước khi thực hiện các chính sách và 100% mong muốn chính quyền cần tham vấn ý kiến của họ trước khi xây dựng và thực hiện các chính sách BĐKH tại địa phương. Qua đó cho thấy mặc dù chính quyền địa phương có tổ chức các buổi tham vấn ý kiến và phổ biến chính sách, nhưng cần thiết thực hơn từ nội dung, ngôn ngữ tuyên truyền cho đến đảm bảo tính đa dạng trong thành phần cộng đồng được tham vấn. Khi nào còn thiếu sự đồng thuận và tiếng nói của cộng đồng trong quy trình chính sách thì các nỗ lực ứng phó BĐKH sẽ khó đảm bảo hiệu quả thực tiễn.
Hai là, quy trình hoạch định chính sách ở cấp tỉnh còn lệ thuộc nhiều vào “cấp trên”, chưa dựa trên đánh giá tổng thể tác động thực địa và căn cứ khoa học. Đây chính là hệ quả của quá trình “tập trung hóa” kéo dài và hạn chế trong phần quyền giữa các cấp, hình thành tư tưởng “trông chờ” vào “chỉ đạo, hướng dẫn” của cấp dưới đối với cấp cao hơn. Thực trạng này lý giải vì sao có những chủ trương đúng đắn của Trung ương, nhưng khi triển khai thực tế ở địa phương thì bộc lộ hạn chế, thậm chí tranh cãi. Điển hình là chính sách công nghiệp hóa và “chuyển dịch tôm-lúa”. Dù đây là những chủ trương phù hợp cho mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội, nhưng thiếu đánh giá tác động thực chất, thiếu tham vấn cẩn thận nhiều bên và cơ sở khoa học được công nhận rộng rãi khiến cho các chính sách tạo ra nhiều tác động tiêu cực như xung đột sinh thái, suy thoái môi trường và tạo thêm áp lực lên khả năng thích ứng của nông dân.[7][10]
Ba là, thiếu phân quyền giữa các cấp trong tỉnh cũng là nguyên nhân khiến mục tiêu và giải pháp thực thi chính chính không tương thích với nhu cầu thực tế tại địa phương. Kết quả đối thoại tại buổi Tọa đàm “Công nghệ cho mô hình tôm-lúa bền vững ở Đồng bằng sông Cửu Long” ngày 19/7/2019 tại Cà Mau và phỏng vấn sâu tại địa bàn nghiên cứu ở huyện Trần Văn Thời (1/2020) cũng cho thấy gần 82,1% số nông dân (n=56) chưa hài lòng với một số chính sách, đặc biệt là chính sách “nâng cao nhận thức và năng lực thích ứng BĐKH” tại địa phương. Nhiều nông dân phản ánh các buổi tập huấn không mang đến lợi ích thiết thực do các kiến thức và kỹ thuật không phù hợp với điều kiện tài chính và hoàn cảnh sinh kế ở địa phương. Việc lựa chọn người dân tham dự các buổi tập huấn cũng không hướng đến những đối tượng thật sự cần mà “ưu tiên cho những nông dân sản xuất giỏi” và lãnh đạo thôn ấp – những người mà trước khi có các buổi tập huấn, họ đã chứng minh được khả năng thích ứng hiệu quả với BĐKH.
Thêm vào đó, thiếu đội ngũ có năng lực chuyên môn về BĐKH trong hoạch định chính sách cũng là một thách thức lớn. Kết quả là có nhiều chính sách ứng phó với BĐKH nhưng định nghĩa mục tiêu rất mơ hồ, chung chung và tương tự nhau. Tiến sĩ Philip Minderhoud và Carel Dieperink (Hà Lan) cho rằng “có sự nhầm lẫn giữa vấn đề BĐKH và biến đổi môi trường trong hoạch định chính sách ở ĐBSCL”, dẫn đến sự áp đặt khiên cưỡng trong chính sách khí hậu. Hơn nữa, theo PSG.TS. Lê Anh Tuấn, các chính sách được đề xuất chủ yếu dựa vào những sự kiện xảy ra ở hiện tại và nhằm giải quyết vấn đề trước mắt mà thiếu tầm nhìn dài hạn. Một số chuyên gia cho rằng sự hạn chế trong năng lực chuyên môn và quản trị chính sách của chính quyền cơ sở là rào cảng chính khiến việc phân quyền trở nên khó khả thi. Vì vậy, chính quyền cấp huyện cấp xã luôn thể hiện sự lệ thuộc vào chỉ dẫn chỉ chính sách ở cấp cao hơn.
Cuối cùng, trách nhiệm giải trình, minh bạch thông tin và chia sẻ dữ liệu – nguồn lực giữa các ban ngành thực thi chính sách với nhau và với xã hội còn thiếu. Điều này dẫn đến sự khác biệt đáng kể về nhận thức BĐKH và dữ liệu đầu vào của chính sách. Hơn nữa, tiêu chí đánh giá hiệu quả chính sách ít được quan tâm. Đây cũng là nguyên nhân khiến cho nhiều chính sách chưa gắn kết lẫn nhau, mục tiêu và giải pháp thực thi chính sách chưa tương thích với nhu cầu và bối cảnh địa phương.
Lời kết
Tỉnh Cà Mau nói riêng và ĐBSCL nói chung đã cho thấy tinh thần chủ động trong ứng phó BĐKH những năm qua. Trong thập niên gần đây, trung bình mỗi tỉnh ở ĐBSCL triển khai từ 20 đến 57 chính sách ứng phó BĐKH, bao gồm các quyết định, kế hoạch và dự án. Một số chính sách đã cho thấy hiệu quả tích cực ban đầu, nhưng vẫn còn đó nhiều chính sách bộc lộ hạn chế và tranh cãi. Đáng nói là, trong khi phải chờ nhiều năm để đánh giá được hiệu quả của một chính sách BĐKH thì ở rải rác nhiều nơi trong vùng, một số nông dân có thể tự xây dựng các mô hình sinh kế sáng tạo mang lại hiệu quả cao và thể hiện khả năng thích ứng tốt với hoàn cảnh môi trường biến đổi. Thực tế này cho thấy tiếp cận quản trị khí hậu và quy trình chính sách ở địa phương còn những tồn tại cần được nhìn nhận và khắc phục. Trong số đó, sự phân quyền hạn chế giữa các cấp trong tỉnh, vị thế “bên lề” của cộng đồng địa phương và chuyên gia trong hoạch định chính sách, năng lực quản trị khí hậu cấp cơ sở còn yếu, thiếu tính minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình là những vấn đề nổi bật nhất.
_________
Tài liệu tham khảo
[1] Nguyễn Minh Quang (2020), Quản trị khí hậu ở Việt Nam: Những vấn đề cần xem xét?. Tạp chí Khoa học và Công nghệ Việt Nam, 5A: 25-29.
[2] Robiou du Pont, Y., Meinshausen, M. (2018) Warming assessment of the bottom-up Paris Agreement emissions pledges. Nature Communications 9, 4810. https://doi.org/10.1038/s41467-018-07223-9
[3] Gupta, Joyeeta (2008), The multi-level governance challenge of climate change. Environmental Sciences 4(3), 131-137. doi.org/10.1080/15693430701742669
[4] OECD (2004), Institutional approaches to policy coherence for development: A Comparative Analysis of Institutional Mechanisms to Promote Policy Coherence for Development. OECD Policy Workshop, 41–19 May 2004.
[5] Brown, David (2016), Mother Nature and a hydropower onslaught aren’t the Mekong Delta’s only problems. Mongabay.
[6] Báo Người Đô Thị (2018), Dự án thủy lợi Cái Lớn Cái Bé: Thông qua ĐTM với tỷ lệ 100%, dù còn nhiều tranh cãi! https://nguoidothi.net.vn/du-an-thuy-loi-cai-lon-cai-be-thong-qua-dtm-voi-ty-le-100-du-con-nhieu-tranh-cai-16266.html
[7] Nguyen Minh Quang (2017), Is Vietnam in for Another Devastating Drought? The Diplomat. https://thediplomat.com/2017/02/is-vietnam-in-for-another-devastating-drought/
[8] de Wit, J. (2007), Decentralisation, Local Governance, and Community Participation in Vietnam. International Institute of Social Studies.
[9] Ostrom, Elinor (2009), A polycentric approach for coping with climate change (English). Policy Research working paper no. WPS 5095. Washington, DC: World Bank.
[10] Báo Nhân dân (2018), Báo động tình trạng ô nhiễm môi trường tại các khu công nghiệp ở Cà Mau. https://www.nhandan.com.vn/xahoi/item/36749602-bao-dong-tinh-trang-o-nhiem-moi-truong-tai-cac-khu-cong-nghiep-o-ca-mau.html
Nguyễn Trọng Thể – Nguyễn Minh Quang
