Hiện vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau về việc có nên kiểm toán nhà nước (KTNN) đối với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công – tư (PPP) hay không. Theo GS-TS. Đoàn Xuân Tiên, Phó tổng KTNN, dự án, công trình đầu tư PPP dù do tư nhân bỏ vốn nhưng vẫn là tài sản công. “Đã là tài sản công thì dứt khoát phải KTNN”, ông Tiên nhấn mạnh.
Nhiều ý kiến cho rằng, dự án PPP do tư nhân bỏ vốn đầu tư không phải là tài sản công nên không cần thiết phải KTNN. Quan điểm của ông thế nào?
Tính đến nay, cả nước có 336 dự án PPP đã ký kết hợp đồng (chủ yếu theo hình thức BOT và BT), huy động được tổng cộng khoảng 1.609.295 tỷ đồng ngoài xã hội. Có lẽ không cần phải nhắc lại những đóng góp của các dự án PPP trong phát triển kinh tế – xã hội, tôi chỉ muốn nói đến kết quả KTNN thực hiện kiểm toán đối với dự án BT và BOT lĩnh vực giao thông trong thời gian qua.
Đối với dự án BT, chúng tôi đã kiến nghị xử lý tài chính tổng giá trị 8.709 tỷ đồng. Đối với dự án BOT, năm 2019, chúng tôi kiến nghị giảm thời gian thu phí hoàn vốn của 5/12 dự án 26 năm 11 tháng, xử lý tài chính 882 tỷ đồng; năm 2018, kiến nghị giảm 16,2 năm của 7/8 dự án và giảm giá trị đầu tư 1.059 tỷ đồng; năm 2017 kiến nghị giảm 120 năm của 40 dự án là và giảm giá trị đầu tư 1.467,3 tỷ đồng; năm 2016 trở về trước, kiến nghị giảm 107,4 năm của 27 dự án.
Rõ ràng, nếu không kiểm toán, Nhà nước bị thiệt do phải trả giá cao hơn giá trị thật của dự án hàng chục ngàn tỷ đồng, còn người dân chịu thiệt do bị kéo dài thời gian thu phí. Chưa kể, trong quá trình kiểm toán, chúng tôi đã phát hiện rất nhiều vi phạm, sai phạm trong quá trình lập, thẩm định, phê duyệt, đấu thầu, triển khai, quyết toán đến vận hành dự án.
Nhưng theo Hiến pháp, KTNN chỉ thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công, trong khi dự án PPP được đầu tư bằng vốn tư nhân?
PPP là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa Nhà nước và nhà đầu tư để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công. Vì vậy, dù dự án do tư nhân bỏ 100% vốn đầu tư, thì công trình, dự án sau khi hoàn thành vẫn là tài sản công, mà đã là tài sản công thì thuộc đối tượng kiểm toán của KTNN.
Nói dự án PPP là tài sản tư nhân là không hợp lý, vì tài sản thuộc sở hữu tư nhân thì chủ sở hữu có toàn quyền sử dụng, quản lý, định đoạt tài sản, nhưng với dự án PPP, chủ đầu tư không có toàn quyền. Ví dụ, tư nhân bỏ tiền ra đầu tư xây dựng cây cầu hay đoạn đường nào đó, nếu đây là tài sản tư nhân, thì chủ đầu tư có toàn quyền cho hay không cho xã hội sử dụng. Nhưng với dự án PPP thì chủ đầu tư không có quyền cấm, hạn chế người dân được đi lại trên cây cầu hay con đường đó.
Vấn đề là muốn kiểm toán, phải có căn cứ pháp lý, thưa ông?
Luật KTNN quy định, đối tượng kiểm toán của KTNN là việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Còn theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, tài sản kết cấu hạ tầng được đầu tư theo phương thức PPP phải được kiểm toán ngay khi kết thúc đầu tư đưa vào khai thác và định kỳ kiểm tra trong quá trình đầu tư, khai thác.
Còn Luật Đầu tư công 2019 khẳng định, đầu tư của Nhà nước theo hình thức PPP là đầu tư công và KTNN có nhiệm vụ kiểm toán, báo cáo cơ quan có thẩm quyền và công khai kết quả kiểm toán. Theo Hiến pháp, đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công.
Hiến pháp và các văn bản luật nêu trên thừa nhận, tài sản hình thành từ dự án PPP là tài sản công. Các hoạt động liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài sản công là đối tượng kiểm toán của KTNN. Tôi cho rằng, Luật Đầu tư PPP sẽ được Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 9 cần cụ thể trách nhiệm của KTNN trong việc kiểm toán dự án PPP. Dự án PPP, về bản chất, là dự án do Nhà nước quyết định chủ trương đầu tư, hay nói cách khác, trách nhiệm đầu tư thuộc về Nhà nước, nhưng được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước với nhà đầu tư, nên công trình, dự án sau khi hình thành là tài sản công.
Các dự án PPP đã được kiểm toán đều do nhà đầu tư trong nước bỏ vốn. Với dự án do nhà đầu tư nước ngoài bỏ vốn, việc kiểm toán không dễ dàng. Hơn nữa, nếu kiểm toán dự án PPP như dự án đầu tư công, thì khó có thể hấp dẫn nhà đầu tư, đặc biệt trong lúc Nhà nước đang khuyến khích đầu tư PPP vào 8 dự án xây dựng đường cao tốc Bắc – Nam phía Đông?
Trong các quy định pháp luật liên quan đến hoạt động đầu tư, kinh doanh, không có sự phân biệt quyền lợi, trách nhiệm, nghĩa vụ giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài. Vì vậy, không loại trừ việc kiểm toán dự án PPP do nhà đầu tư nước ngoài bỏ vốn.
Hiện chúng tôi chưa kiểm toán các dự án đầu tư vào lĩnh vực năng lượng (do nhà đầu tư nước ngoài bỏ vốn) vì nhân lực có hạn, chúng tôi chỉ thực hiện kiểm toán đối với các dự án được người dân quan tâm, gây bức xúc trong dư luận xã hội, dự án có độ rủi ro cao và thực hiện nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Còn các dự án năng lượng chưa có vấn đề phát sinh và các cơ quan hữu quan cũng chưa yêu cầu, nên chúng tôi chưa thực hiện.
Kiểm toán không chỉ bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của người dân, mà còn bảo vệ cả nhà đầu tư. Nếu các dự án giao thông BOT được kiểm toán kịp thời, công khai, minh bạch, chắc không xảy ra xung đột giữa người dân và chủ đầu tư, nhiều nhà đầu tư chắc không bị thiệt hại. Vì vậy, tôi cho rằng, những nhà đầu tư làm ăn đàng hoàng, công khai, minh bạch đều mong muốn được kiểm toán để bảo vệ quyền lợi chính đáng của họ, hoạt động kiểm toán không hề giảm sự hấp dẫn trong đầu tư PPP.
