Xây dựng cơ chế chia sẻ lợi ích thực tế, minh bạch và hiệu quả được xem là một trong những thách thức cho quá trình thiết lập, vận hành và duy trì các hình thức hợp tác quản lý, bảo vệ và phục hồi rừng ở Việt Nam, nhất là giữa các ban quản lý rừng đặc dụng (RĐD) và rừng phòng hộ (RPH) với người dân và cộng đồng dân cư vùng đệm của các cảnh quan rừng quan trọng đó. Các quy định về hưởng lợi và sử dụng rừng tự nhiên trong thực hiện Luật BVPTR 2004[1] đã bộc lộ nhiều hạn chế về mặt kỹ thuật và pháp lý, dẫn đến việc cơ quan quản lý, kiểm lâm và chủ rừng không thể, thậm chí không dám, triển khai áp dụng hoặc thực hiện một cách hệ thống, ngoại trừ chính sách chi trả DVMTR được xem là một tiến bộ về chia sẻ lợi ích.
Những mô hình thí điểm và thảo luận gần đây về đồng quản lý rừng cho thấy các bên liên quan thường định hướng chia sẻ lợi ích bằng việc tìm kiếm cơ chế cho phép người dân được khai thác gỗ, củi, động vật rừng hoặc lâm sản khác. Tuy nhiên, cách tiếp cận đáp ứng nhu cầu tiêu dùng (lâm sản) trước mắt của người dân từ góc nhìn (đơn ngành) khai thác sự sẵn có của rừng tự nhiên đã cho thấy không khả thi đối với RĐD và RPH. Phương thức này hàm chứa nhiều rủi ro mất rừng, suy thoái rừng và đa dạng sinh học do năng lực giám sát, tuân thủ của cả chủ rừng, kiểm lâm và người dân còn rất hạn chế và khó đoán định. Trong bối cảnh mới của Luật Lâm nghiệp (có hiệu lực từ 01/01/2019), tuân thủ yêu cầu “đóng cửa rừng tự nhiên”, phục hồi rừng và tạo dựng cảnh quan bền vững, việc thực hiện các sáng kiến hợp tác quản lý rừng (ACMA) gắn liền với chia sẻ lợi ích cần được nhìn nhận lại. Từ đó, có thể đề xuất các cách tiếp cận sinh kế có tính đa ngành, tích hợp và điều phối các nguồn đầu tư, hỗ trợ cho giảm nghèo, cải thiện đời sống vùng đệm, đồng thời ngăn chặn mất rừng, suy thoái rừng theo cách hiệu quả và bền vững nhất, phù hợp với bối cảnh địa phương.
Thúc đẩy hợp tác QLBVR thông qua hỗ trợ cải thiện sinh kế không phải là sáng kiến mới ở Việt Nam, ví dụ như chương trình phát triển vùng đệm trong các dự án ICDP[2] trước đây, hoặc quy định hỗ trợ 40 triệu đồng/năm/thôn vùng đệm RĐD như hiện nay[3], hoặc vận hành các quỹ sinh kế quy mô nhỏ. Tuy nhiên, các hạn chế trong cách tiếp cận dự án ngắn hạn, đơn nguồn, sự cứng nhắc của quy định về sử dụng tài chính, thiếu sự chỉ đạo điều phối liên ngành, hay lựa chọn địa bàn, đối tượng mục tiêu chưa phù hợp đã làm cho mục tiêu cải thiện sinh kế và bảo vệ rừng chưa đạt yêu cầu, thậm chí có thể làm mất lòng tin hợp tác, phát sinh mâu thuẫn về hưởng lợi, đồng thời gia tăng sức ép lên mất rừng và suy thoái rừng.
Kinh nghiệm thực hiện đồng quản lý rừng ở Hòa Bình và các đánh giá thể chế lâm nghiệp, tham vấn cộng đồng gần đây ở Thừa Thiên Huế của Trung tâm Con người và Thiên nhiên (PanNature) cho thấy việc vận dụng tiếp cận sinh kế trong thiết kế chia sẻ lợi ích cần hướng đến giải quyết các vấn đề cốt lõi sau:
- Đánh giá mức độ đáp ứng nhu cầu sinh sống và các cơ hội cải thiện sinh kế thông qua tận dụng các giá trị của tài nguyên rừng cho các nhóm mục tiêu và địa bàn ưu tiên;
- Lồng ghép và phối hợp các nguồn lực phát triển trong và ngoài lâm nghiệp để hỗ trợ dịch chuyển cơ cấu sinh kế cộng đồng theo hướng tăng cường hiệu quả sản xuất hàng hóa và dịch vụ, giảm khai thác trực tiếp từ rừng tự nhiên;
- Thiết lập thể chế thực hiện chia sẻ lợi ích một cách minh bạch, công bằng, hiệu quả, đảm bảo an sinh cho người dân, giảm thiểu các tác động xấu tới môi trường và tài nguyên rừng;
- Xây dựng quy trình giám sát và báo cáo kết quả cũng như tác động của chia sẻ lợi ích.
Ảnh: PanNature
Với mục tiêu hỗ trợ giảm nghèo, tạo và tăng thu nhập, các can thiệp dự án thường nỗ lực cùng cộng đồng tìm cách đa dạng hóa sinh kế, đáp ứng các nhu cầu trước mắt hoặc ngắn hạn từ tăng năng suất trồng trọt (lúa, ngô, rau quả), chăn nuôi. Trong khi điều kiện hạ tầng và thông tin thị trường ngày càng tiến bộ, thách thức lớn nhất là đảm bảo cho người dân tiếp cận và sẵn sàng các nguồn tư liệu sản xuất, hỗ trợ tài chính, nâng cao năng lực để đầu tư cho các sinh kế dài hạn. Ví dụ, đầu tư sinh kế trong 5-10 năm, theo hướng tác động thấp (low-impact) hoặc không gây mất rừng (zero-deforestation) với các cân nhắc ngày càng tăng về nhu cầu sử dụng đất sản xuất, gỗ gia dụng và thương mại, kiểm soát rủi ro tài chính. Bên cạnh đó, các địa bàn thôn bản vùng đệm là điểm nóng mất rừng, suy thoái rừng, tranh chấp sử dụng đất; tỷ lệ hộ nghèo và đời sống phụ thuộc vào khai thác rừng cao…, nên được lựa chọn là các khu vực ưu tiên cho dù quá trình tiếp cận và thay đổi luôn gặp nhiều khó khăn hơn. Các cơ hội hoặc giải pháp can thiệp có thể được xem xét dựa trên tham vấn với cộng đồng như:
- Rà soát quy hoạch sử dụng đất từ các chủ rừng tổ chức, phân phối lại và đảm bảo các hộ gia đình (nghèo, DTTS) có đủ đất sản xuất; kiểm soát sử dụng đất đúng mục đích hoặc cam kết dài hạn, bao gồm cả phục hồi và duy trì cảnh quan bền vững (rừng, đất, mặt nước);
- Lựa chọn, kết hợp hỗ trợ phát triển cả sinh kế ngắn hạn và dài hạn, giải quyết các nhu cầu về sử dụng gỗ bằng trồng rừng gỗ lớn tập trung hoặc phân tán; gia tăng hạn mức diện tích khoán QLBVR cho hộ gia đình và cộng đồng từ các chủ rừng tổ chức;
- Hỗ trợ đào tạo nghề, chuyển giao công nghệ (như sau thu hoạch, nông lâm kết hợp, thích ứng BĐKH), quản lý đầu tư, liên kết kinh doanh và dịch vụ dựa trên lợi thế so sánh của địa phương về điều kiện tự nhiên, văn hóa truyền thống (du lịch, dược liệu…);
- Thúc đẩy liên doanh liên kết giữa các đơn vị chủ rừng, các doanh nghiệp với cộng đồng hay hộ gia đình trong các sáng kiến đầu tư dài hạn vào sản xuất dựa trên tài nguyên rừng và nhân lực địa phương.
- Hình thành các kết nối thị trường cho nông lâm sản địa phương, giảm chi phí sản xuất và nâng cao giá trị gia tăng cho sản phẩm của người dân trong cộng đồng.
Đa dạng hóa nguồn lực để hỗ trợ cải thiện sinh kế, đồng thời gắn kết người dân hợp tác quản lý bảo vệ rừng thực chất và hiệu quả luôn là chủ trương quan trọng và nhất quán, đặc biệt là trong hoàn cảnh đầu tư của nhà nước từ ngân sách địa phương đang trở nên giảm sút. Quá trình này cần có sự chỉ đạo và giám sát quyết liệt để tăng khả năng hợp tác, lập kế hoạch và điều phối sử dụng các nguồn lực hỗ trợ, đầu tư trong và ngoài ngành lâm nghiệp, như ngân sách nhà nước (vốn sự nghiệp, đầu tư phát triển lâm nghiệp), vốn giảm nghèo (Chương trình 30A), vốn vay từ ngân hàng chính sách xã hội, nông nghiệp đến quỹ sinh kế của các dự án ODA, nguồn ủy thác chi trả DVMTR (sử dụng nước, tín chỉ carbon), hoặc liên kết đầu tư giữa doanh nghiệp và người dân trong trồng rừng, dược liệu, du lịch. Xu hướng liên kết nông dân sản xuất, kinh doanh dưới hình thức hợp tác xã, doanh nghiệp, cung cấp dịch vụ công cũng là biện pháp huy động các nguồn lực tại chỗ tham gia vào cả hoạt động sinh kế và bảo vệ rừng. Trong khi điều tiết ngân sách đã có các cơ quan chức năng địa phương đảm nhiệm như Sở NN-PTNT, Sở KH-ĐT, Sở Tài chính, thì việc điều phối các nguồn lực liên ngành, trong và ngoài nhà nước như trên vẫn cần các quyết định và diễn đàn ở cấp/ đầu mối phù hợp, ví dụ cấp huyện, mà trong đó công khai thông tin về nguồn lực, kế hoạch sử dụng là một điều kiện có tính nền tảng.
Thúc đẩy cộng đồng gắn kết và hợp tác trong QLBVR phần nhiều là quá trình xây dựng mối quan hệ trực tiếp giữa chủ rừng tổ chức với hộ gia đình, nhóm hộ và cộng đồng dân cư thôn thông qua hợp đồng khoán bảo vệ rừng (RĐD, RPH, công ty lâm nghiệp), liên kết hoặc giao rừng (từ UBND xã), để người dân được hưởng lợi theo quy định. Thực tế hiện nay, với sự sẵn có nguồn kinh phí ổn định hàng năm từ chi trả DVMTR, các chủ rừng tổ chức có xu hướng ký hợp đồng lao động, trả lương cho các cá nhân để bảo vệ rừng, hơn là hợp đồng khoán với hộ gia đình hoặc cộng đồng. Việc thiếu niềm tin và hợp tác giữa hai bên, không chỉ cản trở người dân tiếp cận cơ hội có thêm thu nhập, mà còn gia tăng nguy cơ người dân tấn công vào rừng để lấy gỗ, củi và khai hoang. Vì vậy, các chủ rừng không thể đứng ngoài tiến trình điều phối nguồn lực hỗ trợ cải thiện sinh kế cộng đồng (vùng đệm), kể cả khi các hợp đồng khoán không được xác lập.
Để đảm bảo phân phối nguồn lực đúng mục đích, minh bạch và công bằng trong QLBVR và sinh kế, ở góc độ quản lý và vận hành, các đề xuất về “mô hình đa bên”, ví dụ Hội đồng quản lý phát triển rừng, hiện được xem là cách tiếp cận có “tính thực tế” khi phần lớn diện tích rừng tự nhiên được nhà nước giao cho ban quản lý rừng, công ty lâm nghiệp hoặc UBND xã quản lý. Để có hiệu quả và chi phí thấp, cần làm rõ vai trò, chức năng, thẩm quyền, yêu cầu năng lực của thiết chế điều phối đa bên nói trên, bao gồm cả lựa chọn đại diện cộng đồng, cơ chế và quy tắc hoạt động để cơ chế phối hợp có thể vận hành được. Tùy thuộc thực tế địa phương và quy định quản lý các nguồn vốn, các thiết chế đa bên có thể thiết kế dựa trên các đầu mối khác nhau, ví dụ:
- Hội đồng cấp thôn dựa trên nguồn nòng cốt, ví dụ Quỹ phát triển sinh kế cộng đồng;
- Hội đồng cấp xã với UBND xã hoặc đơn vị chỉ định có trách nhiệm kết nối và điều phối các chủ rừng, các nguồn lực trên địa bàn xã;
- Hội đồng cấp huyện với UBND huyện hoặc đơn vị chỉ định có trách nhiệm kết nối, điều phối các ngành, các chủ rừng trên địa bàn huyện;
- Hội đồng cấp chủ rừng do chủ rừng điều phối, kết nối với các thôn, xã cùng các nguồn lực liên quan trong và ngoài ranh giới chủ rừng;
- Hội đồng cấp cảnh quan, cấp lưu vực kết nối các bên có lợi ích và trách nhiệm liên quan trong phạm vi lưu vực.
Để lảng tránh “tính hình thức” của cơ chế hợp tác, điều phối đa bên, các thảo luận đều nhấn mạnh đến tính pháp lý, thẩm quyền và hành động của hội đồng, trong khi đảm bảo không có sự làm thay chức năng của các cơ quan chuyên môn liên quan. Trong số các hành động/vai trò có thể xem xét, như chỉ đạo, quyết định, tham mưu, điều phối, thúc đẩy…, thì hội đồng bắt buộc phải thực hiện chức năng giám sát đầy đủ kết quả, tác động của sinh kế và quản lý bảo vệ rừng với các công cụ hỗ trợ, đồng thời lập báo cáo giám sát để trình cấp có thẩm quyền cũng như chia sẻ, công bố theo yêu cầu. Các yếu tố về kiểm soát rủi ro (như dịch chuyển, mất, suy thoái rừng, xung đột), đảm bảo an toàn MT-XH (giới, hộ nghèo, DTTS) phải đưa vào nội dung giám sát bên cạnh các chỉ số chuyên môn (về bảo vệ rừng, thu nhập…).
Tóm lại, tiếp cận đáp ứng nhu cầu sinh kế cộng đồng một cách có hệ thống cần được nghiên cứu, áp dụng thành quy trình thực hiện khi bàn về chia sẻ lợi ích trong các sáng kiến thúc đẩy cộng đồng hợp tác tham gia quản lý bảo vệ rừng. Bằng cách đó, các cơ chế hợp tác-điều phối đa bên có thể được thiết lập để kết nối và huy động các nguồn lực quan trọng, hướng đến giải quyết các nhu cầu trước mắt và lâu dài theo cách giảm thiểu mất và suy thoái rừng.
[1] Quyết định 186/2006/QĐ-TTg ngày 14/8/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý rừng; Nghị định 117/2010/NĐ-CP ngày 24/12/2010 của Chính phủ về tổ chức và quản lý hệ thống rừng đặc dụng; Quyết định 17/2015/QĐ-TTg ngày 09/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành Quy chế quản lý rừng phòng hộ
[2] ICDP: Integrated Conservation and Development Project (Dự án bảo tồn và phát triển đồng bộ)
[3] Quyết định 24/2012/QĐ-TTg ngày 01/6/2012 của Thủ tướng Chính phủ về Chính sách đầu tư phát triển rừng đặc dụng giai đoạn 2011-2020
Nguyễn Việt Dũng – Nguyễn Đức Tố Lưu/PanNature
