Nghị định số 59/2017/NĐ-CP ngày 12/5/2017 của Chính phủ về quản lý tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ việc sử dụng nguồn gen (ABS) được ban hành nhằm đáp ứng yêu cầu cấp thiết trong bối cảnh nhiều nguồn gen quý hiếm, đặc hữu của chúng ta đã bị thất thoát, một số nguồn gen có giá trị cao đã bị tiếp cận, khai thác mà không được chia sẻ lợi ích một cách công bằng. Tuy nhiên, đã hơn một năm kể từ ngày có hiệu lực, việc áp dụng vào thực tế còn nhiều tồn tại. Bài viết này đề cập đến một số khó khăn, vướng mắc và đề xuất một số giải pháp thực hiện có hiệu quả chính sách trên.
Sự cần thiết phải ban hành quy định tiếp cận và chia sẻ lợi ích từ nguồn gen
Việt Nam là một trong 12 trung tâm đa dạng sinh học (ĐDSH) của thế giới. Theo thống kê chưa đầy đủ, cả nước có khoảng 42.900 loài sinh vật, trong đó gần 14.000 loài thực vật, khoảng 11.000 loài sinh vật biển và rất nhiều các loài sinh vật đặc hữu quý hiếm (UNCTAD, 2016). Sự phong phú về ĐDSH kéo theo sự đa dạng về các giống cây trồng và vật nuôi bản địa, cây thuốc, thảo dược và tri thức truyền thống. Đây có thể xem là nguồn tài nguyên quan trọng đối với sự phát triển kinh tế của đất nước.
Với những giá trị to lớn mà nguồn tài nguyên ĐDSH mang lại, cùng với sự phát triển nhanh chóng gần đây của ngành công nghệ sinh học, công nghiệp dược phẩm và mỹ phẩm, việc tiếp cận và sử dụng nguồn gen có thể đem lại lợi nhuận khổng lồ. Việc chia sẻ công bằng và hợp lý lợi ích từ việc sử dụng nguồn gen có thể góp phần xóa đói giảm nghèo, cải thiện sinh kế cho cộng đồng các dân tộc sống dựa vào rừng, thúc đẩy phát triển kinh tế của đất nước, bảo vệ được tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường cho phát triển bền vững.
Trong những năm gần đây, hoạt động khai thác và sử dụng nguồn gen diễn ra mạnh mẽ và đã đóng góp không nhỏ vào sự phát triển của khoa học, công nghệ trong các lĩnh vực: y tế, dược phẩm, mỹ phẩm, nông nghiệp, thực phẩm, v.v… Tuy nhiên, kèm theo đó còn là những cảnh báo về sự chiếm đoạt tài nguyên đa dạng sinh học (biopiracy), được hiểu là việc sử dụng nguồn gen và các thành quả/kết quả do nguồn gen mang lại trong khi chủ sở hữu thực sự (người cung cấp hoặc có lợi ích liên quan tới nguồn gen đó) lại không được biết đến và được chia sẻ lợi ích một cách công bằng.
Tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích (ABS) là cách thức nguồn gen được tiếp cận và (cách thức) những kết quả từ việc sử dụng nguồn gen được chia sẻ giữa những tổ chức, cá nhân hoặc những quốc gia tiếp cận nguồn gen (Bên tiếp cận) và những người dân, cộng đồng hoặc những quốc gia cung cấp nguồn gen (Bên cung cấp) đạt được thỏa thuận về chia sẻ công bằng và hợp lý những lợi ích có được từ việc sử dụng nguồn gen đó. (Nguồn: Bộ Tài nguyên và Môi trường).
Nhận thức ý nghĩa và tầm quan trọng của việc bảo vệ lợi ích công bằng trong sử dụng nguồn gen, Chính phủ Việt Nam đã chính thức phê chuẩn tham gia và trở thành thành viên của Nghị định thư Nagoya năm 2014, đồng thời hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật tăng cường năng lực, nhận thức của các cơ quan liên quan. Ngày 12 tháng 5 năm 2017, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 59/2017/NĐ-CP về quản lý tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ việc sử dụng nguồn gen. Nghị định có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2017 đã thay thế các quy định của Điều 18, Điều 19 và Điều 20 Nghị định số 65/2010/NĐ-CP ngày 11/6/2010 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đa dạng sinh học. Nghị định số 59/2017/NĐ-CP được ban hành nhằm nội luật hóa các quy định của quốc tế, điều chỉnh hệ thống văn bản trong nước theo hướng phân công, phân nhiệm vụ rõ ràng, khắc phục những tồn tại hiện có để đáp ứng yêu cầu về quản lý tiếp cận và sử dụng nguồn gen.
Lâm nghiệp là một ngành kinh tế – kỹ thuật đặc thù gồm tất cả các hoạt động sản xuất hàng hóa, dịch vụ liên quan đến rừng. Với sự đa dạng sinh học cao, hệ sinh thái rừng lưu giữ hầu hết nguồn gen tự nhiên có giá trị đã và sẽ được khai thác để phục vụ phát triển kinh tế của đất nước. Việc triển khai Nghị định số 59/2017/NĐ-CP trong lĩnh vực lâm nghiệp liên quan đến 02 nội dung quản lý của ngành lâm nghiệp gồm: i) Tiếp cận và chia sẻ lợi ích từ nguồn gen đối với các loài động, thực vật rừng hoang dã và ii) Tiếp cận và chia sẻ lợi ích từ nguồn gen đối với giống cây trồng lâm nghiệp.
Một số khó khăn, vướng mắc khi thực hiện Nghị định số 59/2017/NĐ-CP
Nhận thức hạn chế về việc tiếp cận và chia sẻ lợi ích từ nguồn gen
Nhận thức về việc tiếp cận và chia sẻ lợi ích từ nguồn gen ở Việt Nam hiện còn rất hạn chế. Nhiều tổ chức, cá nhân chưa hiểu rõ được vai trò, giá trị của việc tiếp cận và chia sẻ lợi ích từ sử dụng nguồn gen. Một phần vì thực trạng đó, nguồn gen của chúng ta đang bị khai thác cạn kiệt, dẫn đến suy thoái. Nhiều nguồn gen quý hiếm, đặc hữu của chúng ta đã bị thất thoát ra nước ngoài thậm chí qua các dự án hợp tác nghiên cứu. Nhiều nguồn gen có giá trị cao về y tế, dược phẩm, mỹ phẩm, nông nghiệp, thực phẩm, v.v… đã bị tiếp cận, khai thác thương mại khá phổ biến mà không có sự chia sẻ lợi ích một cách công bằng đối với các bên sở hữu nguồn gen.
Một vài ví dụ điển hình: Một số giống Quế Thanh (Cinnamomum obtusifolium) của Thanh Hóa, giống Sở chè (Camellia sasanqua Thunb.), Trà hoa vàng Tam Đảo (Camellia tamdaonensis) quý giá, đặc hữu của Việt Nam đã được trồng khá phổ biến ở Trung Quốc. Một số giống Lan đặc hữu của Việt Nam được nhân giống tại Thái Lan và bán về Việt Nam để nuôi trồng mà không có bất kỳ hoạt động chia sẻ lợi ích nào từ nguồn gen. Thậm chí nhiều giống cây trồng quí hiếm, đặc hữu của Việt Nam bị các nước bảo hộ.
Còn nhiều điểm chưa rõ ràng
Nguồn gen là khái niệm rộng, do vậy việc làm rõ nội hàm của nguồn gen và tiếp cận nguồn gen là vô cùng cần thiết. Nguồn gen bao gồm nguồn gen của động vật, thực vật và vi sinh vật. Tuy nhiên, Nghị định số 59/2017/NĐ-CP chủ yếu đề cập đến nguồn gen động, thực vật mà không quy định đối với nguồn gen vi sinh vật mặc dù đây là đối tượng có vai trò quan trọng không kém so với động vật và thực vật.
Hơn nữa, có sự chưa thống nhất trong quy định về giống cây trồng theo Pháp lệnh về giống cây trồng (sắp tới là Luật Trồng trọt đang trình Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 6) với Nghị định số 59/2017/NĐ-CP. Tiếp cận nguồn gen giống cây trồng, vật nuôi chỉ bao gồm các bộ, họ, chi, loài hay còn gồm cả các giống (dưới loài), các dòng (gia đình) hoặc các vật liệu giống như củ, thân, lá, cành, đỉnh sinh trưởng, v.v…? Liệu giống có phải là nguồn gen giống cây trồng do Bộ NN&PTNN chủ trì cấp phép theo quy định tại Khoản 1, Điều 6 hay không? Hầu hết các loại cây trồng hiện nay (bao gồm cả cây thuốc) đều có nguồn gốc từ rừng, vì vậy nguồn gen giống cây trồng lâm nghiệp có bao gồm nguồn gen dược liệu là lâm sản ngoài gỗ không? Đây là các vấn đề cần được làm rõ.
Sử dụng nguồn gen vì mục đích thương mại là hoạt động nhằm mục đích sinh lợi (Khoản 1, Điều 3, Luật Thương mại). Tuy nhiên, sử dụng nguồn gen vì mục đích phi thương mại rất đa dạng, việc phân biệt giữa sử dụng thương mại hoặc phi thương mại và các yếu tố liên quan không phải là công việc dễ dàng. Các nghiên cứu ban đầu không vì mục đích thương mại nhưng khi có kết quả khả quan, có thể dẫn đến thương mại sau này. Câu hỏi đặt ra là làm thế nào để xác định được nghiên cứu vì mục đích thương mại và phát triển (Research and experimental development – R&D) với các mục đích nghiên cứu khác để yêu cầu có phải cấp chứng chỉ tiếp cận và chia sẻ lợi ích từ nguồn gen theo Nghị định số 59/2017/NĐ-CP?
Thực tế cho thấy, việc xác định tổ chức, cá nhân nào là chủ nguồn gen (bên cung cấp) cũng gặp rất nhiều khó khăn. Có thể ví dụ về trường hợp cá rô phi, cá trê phi được nhập bằng nhiều nguồn khác nhau vào Việt Nam từ những năm 60-70 nay không thể xác định được chủ nguồn gen. Đối với lâm nghiệp, các giống Bạch đàn cự vĩ có nguồn gốc từ Trung Quốc mới được đưa vào trồng khá phổ biến tại Việt Nam khoảng 6-8 năm gần đây bằng nhiều hình thức khác nhau, có sinh trưởng rất nhanh, cho năng suất cao phù hợp với nhiều vùng sinh thái. Nếu có hoạt động tiếp cận nguồn gen thì tổ chức hay cá nhân nào sẽ được xác định là chủ của những nguồn gen này?
Về chia sẻ lợi ích, Khoản 1, Điều 22 Nghị định số 59/2017/NĐ-CP quy định việc chia sẻ lợi ích bằng tiền không được thấp hơn 1% doanh thu. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là làm thế nào để xác định được doanh thu, khi tổ chức đó là tổ chức nước ngoài, đặc biệt là doanh thu của sản phẩm tạo ra từ việc sử dụng nguồn gen, vì thực tế nhiều sản phẩm được tạo ra từ rất nhiều nguyên liệu, thậm chí là nhiều loại nguồn gen khác nhau.
Một số quy định bất cập
Điều 11, Nghị định số 59/2017/NĐ-CP quy định UBND cấp xã nơi có nguồn gen tự nhiên hoặc nơi đăng ký trụ sở của bên cung cấp có trách nhiệm xác nhận Hợp đồng chia sẻ lợi ích từ nguồn gen do tổ chức, cá nhân đề nghị. Quy định này là không khả khi và gây phát sinh thêm thủ tục hành chính. UBND cấp xã không có chức năng xác nhận hợp đồng dịch vụ, hơn nữa cũng không có khả năng hiểu biết về nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ nguồn gen để xác nhận hợp đồng này.
Điểm b, Khoản 1, Điều 7 quy định mọi tổ chức, cá nhân nước ngoài có nhu cầu tiếp cận nguồn gen trên lãnh thổ Việt Nam vì bất kỳ mục đích gì đều phải được cấp phép tiếp cận nguồn gen. Điểm c, Khoản 2, Điều 9 quy định tổ chức, cá nhân nước ngoài phải có hoạt động hợp tác với tổ chức KHCN Việt Nam. Vậy tổ chức KHCN được hiểu như thế nào? Là tổ chức KHCN theo Luật KHCN hay là tổ chức đăng ký hoạt động KHCN? Theo quy định hiện hành, các Ban quản lý rừng (đặc dụng, phòng hộ) hoặc công ty lâm nghiệp không phải là tổ chức KHCN, vậy các tổ chức, cá nhân nước ngoài muốn tiếp cận nguồn gen sẽ phải qua một tổ chức KHCN trung gian, gây bất hợp lý khi thực hiện.
Ngoài ra, Khoản 1, Điều 20 quy định sinh viên, tổ chức KHCN đưa mẫu vật ra nước ngoài phải xin cấp phép tiếp cận nguồn gen. Thời gian tiếp nhận và xử lý hồ sơ quy định tại Điều 13 đối với hồ sơ đề nghị tiếp cận nguồn gen để nghiên cứu không vì mục đích thương mại tối thiểu là 35 ngày. Quy định này không khả thi và không phù hợp với thực tiễn vì chờ đến khi được cấp phép thì bên xin phép đã hết gian lưu trú tại Việt Nam.
Cuối cùng, Nghị định số 59/2017/NĐ-CP chỉ quy định thu hồi giấy phép (Điều 18) nhưng không quy định chế tài xử phạt khi vi phạm. Vì vậy, tính hiệu quả pháp lý của Nghị định không cao.
Một số quy định chồng chéo với các văn bản pháp luật khác
Đối với quản lý các loài động, thực vật rừng hang dã, hiện đang tồn tại hai Nghị định liên quan gồm Nghị định số 32/2006/NĐ-CP[1] và Nghị định 160/2013/NĐ-CP[2]. Trong đó, cả hai Nghị định đều quy định danh mục loài động vật, thực vật hoang dã; cùng quy định khai thác, nuôi, trồng, buôn bán các loài động vật, thực vật nguy cấp, quý, hiếm; cùng quy định thẩm quyền cấp giấy phép nuôi, vận chuyển…, nhưng lại có các quy định rất khác nhau về chế độ quản lý, khai thác động vật, thực vật hoang dã và khác nhau về cơ quan đầu mối cấp phép khai thác. Điều này đã gây khó khăn trong quản lý, giám sát, tiếp cận và sử dụng nguồn gen.
Cụ thể, Khoản 1, Điều 6, Nghị định số 59/2017/NĐ-CP chỉ giao cho Bộ NN&PTNN cấp, gia hạn, thu hồi Giấy phép tiếp cận nguồn gen đối với nguồn gen của giống cây trồng, giống vật nuôi, giống thủy sản và giống cây lâm nghiệp. Tuy nhiên, hiện tại Bộ NN&PTNN (Tổng cục Lâm nghiệp) đang cấp phép xuất, nhập khẩu thực vật rừng, động vật rừng theo quy định của Nghị định số 82/2006/NĐ-CP[3]. Như vậy, việc cấp phép tiếp cận và chia sẻ lợi ích từ nguồn gen (ABS) sẽ chồng chéo. Một đơn vị muốn xuất khẩu động, thực vật hoang dã nguy cấp, quý, hiếm phải xin hai giấy phép, giấy phép CITES chỉ là điều kiện (giấy phép con) làm cơ sở để đề nghị cấp giấy phép tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ việc tiếp cận nguồn gen (ABS) theo Nghị định số 59/2017/NĐ-CP, trong khi cấp phép ABS phát sinh thêm thủ tục hành chính. Điều này không phù hợp với yêu cầu của Chính phủ về hạn chế giấy phép con nhằm tạo điều kiện cho doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh theo tinh thần của Luật Đầu tư năm 2014.
Ngoài ra, Quy định việc tiếp cận nguồn gen vì mục đích nghiên cứu khoa học tại Điều 7, Điều 9 và Điều 20 không phù hợp với quy định về nội dung, trình tự, thủ tục nghiên cứu khoa học trong các khu rừng (đặc dụng, phòng hộ và sản xuất) được quy định trong Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 (nay là Luật Lâm nghiệp đã được Quốc hội khóa XIV thông qua ngày 15/11/2017 tại kỳ họp thứ 4), Nghị định số 117/2010/NĐ-CP[4] và Thông tư số 78/2011/TT-BNNPTNT[5].
Về tính pháp lý, hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT) đang xây dựng dự thảo và xin ý kiến tài liệu hướng dẫn thực hiện Nghị định số 59/2017/NĐ-CP. Nghị định số 59/2017/NĐ-CP là văn bản quy phạm pháp luật quy định những vấn đề mới về tiếp cận và chia sẻ lợi ích từ nguồn gen, còn khá nhiều nội dung chưa rõ, thiếu hoặc chồng chéo nêu trên. Tuy nhiên, trong nội dung của Nghị định số 59/2017/NĐ-CP không có bất kỳ điều, khoản nào Chính phủ giao cho Bộ TN&MT hoặc các Bộ/Ngành khác quy định chi tiết. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản 2015 (Điều 11) thì các Bộ/Ngành không được phép ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết các nội dung mà Chính phủ không giao. Vì vậy, tài liệu hướng dẫn của Bộ TN&MT không phải là văn bản quy phạm pháp luật, không có giá trị pháp lý để các Bộ/Ngành, địa phương căn cứ thực hiện.
Đề xuất giải pháp thực hiệu quả Nghị định số 59/2017/NĐ-CP
Trước tiên, cần tăng cường công tác phổ biến, tuyên truyền, nâng cao nhận thức về việc tiếp cận và chia sẻ lợi ích từ nguồn gen ở Việt Nam cho các tổ chức, cá nhân, đặc biệt là các tổ chức, cá nhân có hợp tác nghiên cứu, đào tạo và phát triển nguồn gen để toàn xã hội hiểu rõ được vai trò, giá trị, việc tiếp cận và chia sẻ lợi ích từ sử dụng nguồn gen, cảnh giác với những hành vi tiếp cận trái phép các nguồn gen quý hiếm, đặc hữu của Việt Nam.
Đặc biệt, Bộ TN&MT phối hợp với Bộ NN&PTNN và các Bộ/Ngành liên quan cần xây dựng và hoàn thiện các hướng dẫn thực hiện Nghị định 59/2017/NĐ-CP (Dưới dạng tài liệu kỹ thuật, tiến tới sửa Nghị định để xây dựng thành văn bản quy phạm pháp luật). Trong đó, cần cung cấp các thông tin hướng dẫn, giải thích cụ thể các khái niệm cơ bản, các yêu cầu đặt ra cho bên tiếp cận nguồn gen là các tổ chức, cá nhân có dự định hoặc có hoạt động tiếp cận nguồn gen tại Việt Nam. Văn bản này cần hướng dẫn rõ và chi tiết, trình tự, thủ tục cần thiết để đăng ký, thỏa thuận, ký kết hợp đồng và đề nghị cấp giấy phép tiếp cận nguồn gen, cũng như việc chia sẻ công bằng lợi ích đạt được từ việc sử dụng nguồn gen. Xây dựng danh mục các nguồn gen cấm tiếp cận và chia sẻ lợi ích để đảm bảo các nguồn gen quý không bị thất thoát và bị khai thác trái phép.
Bên cạnh đó, để giải quyết những chồng chéo vướng mắc, Chính phủ cần thống nhất giao Bộ NN&PTNN chịu trách nhiệm cấp phép CITES, đồng thời cấp phép tiếp cận và chia sẻ lợi ích từ nguồn gen đối với hoạt động khai thác động vật, thực vật hoang dã (các Bộ, ngành khác có trách nhiệm phối hợp) để tránh phát sinh thêm thủ tục hành chính, giấy phép con.
Cuối cùng, Chính phủ cần sớm sửa đổi, bổ sung một số điểm của Nghị định số 59/2017/NĐ-CP để phù hợp và thống nhất với các quy định của Luật Đa dạng sinh học, Luật Lâm nghiệp quy định về quản lý thực vật rừng, động vật rừng, Luật Thuỷ sản đã được thông qua tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XIV và Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp (CITES). Trong đó, giao TN&MT, Bộ NN&PTNN hướng dẫn chi tiết những nội dung cụ thể phù hợp với các quy định pháp lý và thực tiễn trong từng thời kỳ.
Tài liệu tham khảo:
- Bộ TN&MT. 5/2018. Dự thảo tài liệu hướng dẫn thực hiện Nghị định số 59/2017/NĐ-CP Ngày 12/5/2017 của Chính phủ về quản lý tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ việc sử dụng nguồn gen.
- UNCTAD. 2016. The Interface between Access and Benefit-sharing Rules and Biotrade in Vietnam. Nguồn: http://bit.ly/btcs556
[1] Nghị định số 32/2006/NĐ-CP ngày 30/3/2006 của Chính phủ về quản lý thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm.
[2] Nghị định 160/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ về tiêu chí xác định loài, chế độ quản lý loài thuộc danh mục nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ.
[3] Nghị định số 82/2006/NĐ-CP ngày 10/8/2006 của Chính phủ về quản lý hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, tái xuất khẩu, nhập nội từ biển, quá cảnh, nuôi sinh sản, nuôi sinh trưởng và trồng cây nhân tạo các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp, quý, hiếm.
[4] Nghị định số 117/2010/NĐ-CP ngày 24/12/2010 của Chính phủ về tổ chức và quản lý hệ thống rừng đặc dụng.
[5] Thông tư số 78/2011/TT-BNNPTNT[6] ngày 11/11/2011 của Bộ NN&PTNT quy định chi tiết thi hành Nghị định số 117/2010/NĐ-CP ngày 24/12/2010 của Chính phủ.
Trương Tất Đơ – Chuyên gia Lâm nghiệp
