UBND cấp xã hiện nắm giữ bao nhiêu đất, bao nhiêu rừng?
Theo số liệu Kiểm kê đất đai 2015, UBND cấp xã được giao để quản lý một diện tích đất rộng tới 4.880.508 ha, bao gồm 2.066.407 ha rừng nghèo kiệt, 1.265.516 ha các loại rừng khác cùng đất sản xuất nông nghiệp và 1.548.585 ha đất chưa sử dụng. Như vậy, UBND cấp xã được giao để quản lý chủ yếu là đất có rừng với hơn 3 triệu ha và đất chưa sử dụng với hơn 1,5 triệu ha.
Bên cạnh đó, theo số liệu Kiểm kê đất đai 2015, trên phạm vi cả nước UBND cấp xã đang được giao để sử dụng với tổng diện tích đất nông nghiệp sử dụng cho mục đích công ích là 348.428 ha. Rất tiếc, hiện nay không có số liệu về đấy đai phi nông nghiệp mà UBND cấp xã đang sử dụng (chỉ có số liệu các cơ quan, đơn vị của Nhà nước các cấp đang sử dụng 489.282 ha đất phi nông nghiệp).
Theo số liệu thống kê đất có rừng của Tổng cục Lâm nghiệp, tổng diện tích đất có rừng hiện nay của nước ta là 14.415.381 ha, trong đó Nhà nước đã giao 2.047.252 ha cho ban quản lý các RĐD, 2.983.455 ha cho ban quản lý RPH, 2.942.110 ha cho hộ gia đình, cá nhân, 1.769.000 ha cho tổ chức kinh tế, 1.145.610 ha cho cộng đồng dân cư, 416.711 ha cho các tổ chức khác và 3.110.781 ha cho UBND cấp xã. Đối tượng giao để quản lý gồm UBND cấp xã và cộng đồng dân cư.
Như vậy, UBND cấp xã đang được giao sử dụng 348.428 ha đất nông nghiệp vào mục đích công ích, được giao quản lý tới 3.110.781 ha đất có rừng và 1.548.585 ha đất chưa sử dụng. Việc quản lý đất chưa sử dụng và việc sử dụng đất nông nghiệp vào mục đích công ích được đặt trong khuôn khổ pháp luật đất đai với nhiều quy định cụ thể. Tuy nhiên, điều đáng quan tâm là việc UBND cấp xã được giao quản lý 3.110.781 ha đất có rừng mà không có một khuôn khổ pháp luật nào cụ thể.
Từ trước tới nay, con số hơn 2 triệu ha rừng tự nhiên nghèo kiệt giao cho UBND cấp xã quản lý là con số “bất động”, số liệu thống kê năm nào cũng cho thấy con số này. UBND cấp xã không thể làm gì để rừng này phát triển, giữ để không mất rừng cũng là “giỏi” lắm rồi. Do đó, diện tích rừng này ngày càng nghèo kiệt hơn như một quy luật tất yếu. Gần đây, hơn 1 triệu ha đất có rừng từ nhiều nguồn khác nhau, trong đó chủ yếu là đất có rừng được các lâm trường quốc doanh trả lại sau khi sắp xếp cũng giao cho UBND cấp xã quản lý. Tuy nhiên, nếu kiểm tra tại địa bàn ở một số địa phương, có thể thấy hơn 3 triệu ha đất có rừng được giao quản lý cũng chỉ là con số trên giấy tờ. Thực tế đã khác xa. Ở nhiều địa phương, khuyết điểm nhẹ nhất cũng là cho thuê ngắn hạn để thu tiền, khuyết điểm trung bình là làm ngơ khi người thuê ngắn hạn chuyển đổi mục đích sử dụng đất, khuyết điểm nặng nhất là “bán” đất cho người cần đất.
Khoảng trống và khoảng chồng pháp luật
Theo các Luật Đất đai của Việt Nam, kể từ Luật Đất đai 1993, UBND cấp xã được quy định vừa là chủ sử dụng đất, vừa là cơ quan quản lý đất đai. Với vai trò là người sử dụng đất, UBND cấp xã sử dụng đất nông nghiệp cho mục đích công ích của xã và sử dụng các loại đất phi nông nghiệp cho nhu cầu công lập của xã như trường học, trạm xá, nhà văn hóa, sân thể thao, trụ sở UBND, trụ sở các đoàn thể chính trị – xã hội…
Như vậy, chính quyền cấp cơ sở ở nước ta vừa có chức năng sử dụng đất, vừa có chức năng quản lý đất đai trên địa bàn, tức là vừa là “cầu thủ”, vừa là “trọng tài”. Đây là khoảng “chồng chéo” pháp luật chứa đựng rủi ro rất cao về vi phạm pháp luật. Theo quy định của các Luật Đất đai từ trước tới nay, nhiệm vụ quản lý đất đai của UBND cấp xã là phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật đất đai trên địa bàn để ban hành các quyết định xử lý theo thẩm quyền hoặc báo cáo kịp thời lên các cơ quan cấp trên để xử lý theo thẩm quyền. Vậy nếu UBND cấp xã xây nhà trên đất sử dụng vào mục đích công ích để bán thì ai là người phát hiện và xử lý? Trên thực tế, kịch bản này đã xảy ra ở nhiều địa phương mà cả chục năm sau mới được phát hiện và xử lý theo đơn tố cáo của người dân.
Cũng theo pháp luật đất đai, UBND cấp xã không chỉ là người sử dụng đất, người quản lý đất mà còn là người được giao đất chưa giao, chưa cho thuê, chưa đưa vào sử dụng để quản lý. Mọi Luật Đất đai kể từ Luật Đất đai 2003 đều có quy định rằng UBND cấp xã được giao quản lý đất chưa sử dụng, đất nông nghiệp chưa giao, chưa cho thuê; Tổ chức phát triển quỹ đất được giao quản lý đất phi nông nghiệp chưa giao và chưa cho thuê. Quy định chỉ đơn giản như vậy mà không hề có khung pháp luật với các quy định cụ thể như: có quyền gì khi được giao quản lý; có được hưởng lợi từ đất hay không; có được tạm sử dụng để tránh lãng phí không; thời hạn được giao để quản lý dài nhất là bao lâu; cơ chế bồi thường nào được áp dụng khi để xảy ra thất thoát đất đai; và rất nhiều câu hỏi khác.
Đây là khoảng trống pháp luật khá lớn, tạo ra một phạm vi khá “lỏng tay” cho UBND cấp xã “thao tác” với đất được giao để quản lý, gắn với nhiều rủi ro tiềm ẩn. Tại một số nơi, đất này đã biến hóa nhưng sổ sách vẫn ghi là đất UBND cấp xã được giao quản lý. Hơn nữa, hiệu quả sử dụng đất là bằng không vì không có người sử dụng.
Cần thiết phải sửa đổi pháp luật liên quan đến đất đai giao cho UBND cấp xã
Trước hết, cần phải xem lại phương thức để lại quỹ đất nông nghiệp cho mục đích công ích giao cho UBND xã sử dụng để tạo ngân sách cho cấp xã. Đối với một đất nước định hướng công nghiệp, ngân sách các cấp địa phương đều được hình thành từ cho thuê đất công và thuế đất. Vậy kể cả đất công là đất nông nghiệp hay đất phi nông nghiệp đều nên giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất để quản lý theo kế hoạch sử dụng. UBND cấp xã chỉ nên thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai mà không giữ vai trò người sử dụng đất nữa. Cách thức này cũng sẽ hóa giải khoảng chồng chéo pháp luật về thu ngân sách xã từ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích giữa Luật Đất đai và Luật Ngân sách nhà nước. Như vậy, toàn bộ khoảng chồng chéo pháp luật như nói trên không còn nữa.
Khi Tổ chức phát triển quỹ đất là đầu mối quản lý đất công gồm cả đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp, đất chưa sử dụng thì cần xây dựng khung pháp luật chi tiết đối với đất công được giao quản lý. Có thể quy định một tỷ lệ phần trăm nhất định là đất dự trữ để Nhà nước quyết định cung đất ra thị trường khi thị trường khan đất. Tổ chức phát triển quỹ đất có thể quyết định “mua” đất khi thị trường dư đất. Có thể coi như đây là công cụ quan trọng để điều tiết cung – cầu trên thị trường quyền sử dụng đất.
Ngoài phần đất dự trữ nói trên, phần đất công kể cả đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp nên được giao hoặc cho thuê theo kế hoạch nhằm giải quyết những vấn đề xã hội về đất đai, đầu tư phát triển kinh tế hay đáp ứng nhu cầu quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường. Theo phương thức này, khoảng trống pháp luật về giao đất cho UBND cấp xã quản lý cũng không còn nữa. Đất đai luôn có chủ sử dụng để nâng cao hiệu quả sử dụng đất, trừ một phần nhất định được sử dụng để điều tiết cung – cầu của thị trường quyền sử dụng đất.
Việc thống nhất đầu mối quản lý đất công chưa giao, chưa cho thuê, chưa sử dụng tại Tổ chức phát triển quỹ đất cũng là phương thức tạo tính nhất quán về thể chế trong quản lý đất công, tạo điều kiện để đưa giá trị đất công như một nguồn lực quan trọng để phát triển đất nước.
Tuy nhiên, giải pháp nói trên cũng không dễ thực hiện ngay vì phải sửa Luật Đất đai 2013. Hơn nữa, việc sửa luật này còn dựa trên sự thay đổi cơ bản trong tư duy về quản lý đất công khi mà cơ chế giao cho xã quản lý đã gắn với đất làng xã từ hàng trăm năm nay. Bởi vậy, trước mắt có thể sử dụng một số giải pháp có liên quan tới đất rừng giao cho xã quản lý được bổ sung vào Dự thảo Nghị định hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp.
Trước tiên, cần rà soát lại toàn bộ đất rừng tự nhiên nghèo kiệt đã giao cho UBND cấp xã quản lý nhằm xử lý theo cách thức: đối với rừng nghèo kiệt không thể khôi phục được thì cho phép chuyển đổi sang sử dụng vào mục đích khác theo quy hoạch; đối với rừng nghèo kiệt có thể khôi phục được thì lập kế hoạch giao cho cộng đồng dân cư, hộ gia đình, cá nhân khi đủ điều kiện theo quy định của pháp luật.
Ngoài ra, đối với rừng tự nhiên nghèo kiệt vẫn phải giao cho UBND cấp xã quản lý thì áp dụng nguyên tắc quản trị tốt bao gồm: (1) công khai toàn bộ diện tích rừng đang giao cho UBND cấp xã tại Trụ sở của UBND cấp xã và tại nơi sinh hoạt cộng đồng dân cư thôn bản; (2) Hội đồng nhân dân địa phương, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị- xã hội là thành viên của Mặt trận địa phương hướng dẫn, tạo điều kiện và động viên nhân dân tham gia giám sát quá trình quản lý của UBND cấp xã; (3) UBND cấp xã có trách nhiệm giải trình trước mọi ý kiến giám sát của nhân dân.
GS.TSKH Đặng Hùng Võ – Nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường
