“Duy trì một hệ sinh thái sông lành mạnh và cân bằng giữa lợi ích của cả con người và phi nhân loại” là lời khuyên mà chuyên gia Carl Middleton – Giám đốc Trung tâm nghiên cứu phát triển xã hội, Đại học Chulalongkorn, Thái Lan dành cho sáng kiến hợp tác đa bên Mê Công – Lan Thương (LMC) – do Trung Quốc khởi xướng từ năm 2015 với sự tham gia của 6 quốc gia gồm Trung Quốc, Myanmar, Thái Lan, Lào, Campuchia và Việt Nam.
Hai năm rưỡi kể từ khi Hội nghị thượng đỉnh đầu tiên được tổ chức tại thành phố Tam Á trên đảo Hải Nam, Trung Quốc, LMC đến nay vẫn tiến triển và bám sát mục tiêu trở thành cơ chế đa phương thúc đẩy sâu sắc mối quan hệ kinh tế, văn hóa, chính trị giữa Trung Quốc và lục địa Đông Nam Á. Đầu tháng 11 này, LMC tiếp tục tổ chức “Diễn đàn hợp tác tài nguyên nước Lan Thương – Mê Công lần thứ nhất” tại Côn Minh, Trung Quốc sau sự kiện Hội nghị thượng đỉnh lần hai được tổ chức tại Phnom Penh, Campuchia vào tháng 1 năm nay.
Thông qua LMC, một số quan chức chính phủ và các học giả từ Trung Quốc đề xuất các quốc gia ở hạ nguồn và thượng nguồn cần có quyền lợi và trách nhiệm tương xứng theo kiểu “có đi có lại”. Mặc dù đây chưa phải là chính sách chính thức của LMC nhưng sáng kiến này cho thấy sự thay đổi rõ về vị thế của các chính phủ so với trước đây khi Trung Quốc luôn đơn phương xây đập trên sông Lan Thương. Dường như LMC và đề xuất “có đi có lại” này là một lời mời đàm phán hợp tác trên toàn lưu vực Lan Thương-Mê Công?
Tuy nhiên, vẫn còn nhiều thứ không chắc chắn. Ví dụ, LMC sẽ xây dựng cơ chế như thế nào dựa trên Ủy hội sông Mê Công (MRC) hiện có? LMC sẽ giải quyết các mối quan tâm của cộng đồng ven sông và xã hội dân sự như thế nào để đảm bảo sự tham gia có ý nghĩa của họ? Và các quốc gia sẽ đảm bảo sức khỏe sinh thái của dòng sông sra sao để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế cùng các dự án cơ sở hạ tầng liên quan đến tài nguyên nước?
Carl cho rằng khái niệm “có đi có lại” là một cách tiếp cận đầy hứa hẹn để đáp ứng những thách thức nêu trên.
Đập thủy điện và chính sách ngoại giao
Từ đầu những năm 1990, Lan Thương – Mê Công đã bị chuyển đổi từ con sông có dòng chảy tự do sang một con sông ngày càng bị chắn bởi nhiều đập lớn. Ở hạ nguồn sông Mê Công, gần 60 đập thủy điện vừa và lớn đang hoạt động cùng hơn 20 công trình được xây dựng. Trong khi đó, ở thượng nguồn, Trung Quốc đã đơn phương xây dựng 6 đập thủy điện lớn trên dòng chính ở tỉnh Vân Nam. Việc xây dựng các thủy điện này diễn ra trong bối cảnh hội nhập kinh tế khu vực ngày càng sâu rộng, nơi điện được giao dịch giữa các vùng, ví dụ từ tỉnh Vân Nam đến Đông Nam Trung Quốc, và qua biên giới, từ Lào đến Thái Lan và Việt Nam.
Vào năm 2008, các đập trên sông mới chỉ đủ khả năng lưu trữ dưới 2% tổng lưu lượng trong lưu vực sông Lan Thương – Mê Công nhưng con số này có thể tăng lên 20% vào năm 2030. Theo Bộ Tài nguyên nước Trung Quốc, vận hành các hồ chứa sẽ giảm lưu lượng mùa lũ khoảng 30% và tăng lưu lượng mùa khô khoảng 70%.
Việc xây dựng đập vừa có lợi vừa có hại, tùy thuộc vào quan điểm của người sử dụng con sông. Các lợi ích đã được chứng minh là có nhiều nước hơn cho tưới tiêu, giao thông và điện năng trong mùa khô, giảm thiểu hạn hán và lũ lụt cực đoan, cùng những lợi ích kinh tế khác từ việc tận dụng nguồn tài nguyên của dòng sông. Tuy nhiên, rất dễ chỉ ra một số trong rất nhiều tác động tiêu cực của việc xây đập đến nguồn thủy sản tự nhiên, sinh thái sông (ở từng địa phương) và vấn đề vận chuyển trầm tích khi các con đập giữ lại phù sa giàu dinh dưỡng khiến tình trạng xói lở bờ sông gia tăng. Trong khi các nhà phát triển dự án và các chính phủ luôn rao giảng về các cơ chế chia sẻ lợi ích thì những rủi ro lớn nhất lại đổ lên đầu các cộng đồng nghèo nhất vốn có nguồn sinh kế phụ thuộc vào tài nguyên dòng sông.
Tháng 3 năm 2016, khi khu vực phải đối mặt với hạn hán nghiêm trọng, Trung Quốc đã xả nước từ các đập trên sông Lan Thương, tức chỉ một tuần trước Hội nghị thượng đỉnh LMC đầu tiên diễn ra. Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Trung Quốc nói rằng điều này cho thấy “cơ sở nước” của Trung Quốc đã giúp kiểm soát lũ lụt và giải quyết hạn hán. Tuy nhiên, các phương tiện truyền thông địa phương phản ánh rằng một số cộng đồng ở Thái Lan không được thông báo trước về việc xả nước và chịu nhiều tác động tiêu cực. Điều này cho thấy cần có sự phối hợp hơn nữa từ cấp xuyên quốc gia đến địa phương. Nó cũng thêm nét vẽ vào lịch sử của các dự án đập thượng nguồn và các tác hại phát sinh trong quá trình xây dựng, vận hành đập.
Xung lực xây dựng dựa trên LMC
Trong những năm qua, LMC đã xây dựng các cấu trúc thể chế của mình một cách đáng kể, thiết lập các cuộc họp cấp bộ trưởng ngoại giao hàng năm cùng nhiều cuộc họp và khóa đào tạo cao cấp của chính phủ, một Ban thư ký và Trung tâm hợp tác tài nguyên nước Lan Thương-Mê Công tại Bắc Kinh và Trung tâm Nghiên cứu Mê Công toàn cầu liên kết các think-tank trong khu vực.
Trung Quốc coi LMC là một thành phần của Sáng kiến Vành đai và Con đường với quy mô rộng hơn để phát triển cơ sở hạ tầng và kết nối khu vực trên các tuyến đường bộ và hàng hải chiến lược. LMC cũng được đưa ra như một ví dụ về “hợp tác Nam-Nam” và tuyên bố sẽ hướng tới Chương trình nghị sự năm 2030 của Liên hợp quốc về phát triển bền vững. Trọng tâm cốt lõi là làm sâu sắc hơn nữa các mối quan hệ kinh tế. Trung Quốc đã là một đối tác thương mại quan trọng và nhà đầu tư lớn nhất nhì ở hầu hết các nước trong khu vực Đông Nam Á nên dựa vào LMC, Trung Quốc lên kế hoạch cho nhiều dự án hội nhập khu vực bao gồm cơ sở hạ tầng như: đường bộ, đường sắt, lưới điện, viễn thông và phá đá ngầm để cải thiện giao thông thủy.
Để đào sâu hơn chương trình nghị sự về nước, LMC đã thành lập Trung tâm Hợp tác Tài nguyên nước Lan Thương-Mê Công (LMWRCC) với Ban thư ký đóng tại Bắc Kinh. LMWRCC hướng tới trở thành nền tảng cho sự hợp tác về trao đổi kỹ thuật, xây dựng năng lực, quản lý hạn hán và lũ lụt, chia sẻ dữ liệu và thông tin, đồng thời tiến hành nghiên cứu chung. Tuy nhiên, có rất ít thông tin được công khai về công việc của trung tâm này, các hoạt động cho đến nay tập trung vào các cuộc họp giữa các quan chức chính phủ và giới chuyên gia nên cơ hội cho xã hội dân sự và cộng đồng chia sẻ kiến thức là rất hạn chế.
MRC sẽ ra sao?
Một câu hỏi quan trọng là cách LMC sẽ làm việc với tổ chức cấp lưu vực hiện có. Năm 1995, chính phủ Campuchia, Lào, Thái Lan và Việt Nam cùng nhau thành lập Ủy hội sông Mê Công (MRC) thông qua một hiệp ước quốc tế mang tên Hiệp định Mê Công nhằm tăng cường quản trị nước xuyên biên giới nhưng trong thực tế MRC đã gần như không thể ảnh hưởng đến việc ra quyết định của các chính phủ. Sau khi Lào tiến hành xây dựng đập Xayaburi và Don Sahong trên sông Mê Công trước khi MRC kết thúc tham vấn cấp khu vực, mạng lưới xã hội dân sự Save the Mekong đã tẩy chay cuộc tư vấn gần đây nhất của MRC về đập Pak Lay.
Trung Quốc không sẵn lòng tham gia MRC mà muốn tiếp tục chỉ là một “đối tác đối thoại”. Học giả Đức Sebastian Biba cho rằng sự phối hợp của Trung Quốc theo kiểu “năm thì mười họa” và thường xuyên chỉ để ngăn ngừa những căng thẳng tồi tệ hơn, ví dụ trong trận lụt năm 2008 và hạn hán vào năm 2010. Trong khi đó, Trung Quốc lại đánh giá MRC bị ảnh hưởng quá nhiều bởi các nước ngoài khu vực thông qua tài trợ và nghiên cứu và có khả năng tạo ra quá nhiều ảnh hưởng đến các nước hạ nguồn qua các kế hoạch xây dựng đập.
Việc xây dựng xung lực xung quanh LMC đe dọa làm lu mờ MRC vốn tìm cách thiết lập tính hợp pháp trong lúc nhấn mạnh sự hợp tác rộng hơn với LMC và Trung Quốc.
MRC cho rằng mình là tổ chức duy nhất được thành lập bởi hiệp ước quốc tế và thực hiện quy hoạch toàn lưu vực hạ nguồn. MRC tổ chức các cuộc họp cấp bộ trưởng hàng năm, tham gia với xã hội dân sự và đã xây dựng được một cơ sở kiến thức sâu rộng, bao gồm đánh giá môi trường chiến lược của các đập dòng chính Mê Công.
MRC cho rằng hợp tác với LMC đang tăng lên. Ví dụ như việc chia sẻ thường xuyên dữ liệu mùa mưa và không thường xuyên vào mùa khô, trao đổi nhân viên và đi thực địa, cộng tác xung quanh Hội nghị thượng đỉnh MRC và một số nghiên cứu chung.
Tuy nhiên, dường như không thể tránh khỏi việc một tổ chức chung sẽ xuất hiện trong tương lai mặc dù hình thức mà nó có thể thực hiện cùng các nguyên tắc và quy tắc hướng dẫn hợp tác nước xuyên biên giới vẫn là một câu hỏi mở quan trọng.
“Có đi có lại” là nguyên tắc hợp tác giữa Lan Thương-Mê Công?
Công ước Liên hợp quốc về Luật sử dụng các nguồn nước quốc tế cho các mục đích phi giao thông thủy (UNWC) được thông qua vào năm 1997 và có hiệu lực vào tháng 8 năm 2014. Đây là một hiệp ước toàn cầu về quản lý nguồn nước quốc tế với các nguyên tắc chính bao gồm “sử dụng công bằng và hợp lý”, nghĩa vụ “không gây ra thiệt hại đáng kể” để trao đổi dữ liệu và hợp tác.
Trung Quốc cùng với Burundi và Thổ Nhĩ Kỳ đã bỏ phiếu chống lại Công ước. Là quốc gia thượng nguồn của hầu hết các con sông lớn tại châu Á, Trung Quốc cho rằng công ước này ưu ái cho lợi ích của các nước hạ nguồn và sẽ không phải lợi ích quốc gia của họ.
Như chuyên gia Trung Dung thuộc Đại học Thanh Hoa, hiện là Tổng thư ký LMWRCC đã viết trong một tài liệu nghiên cứu năm 2016 rằng UNWC không xem xét đầy đủ cách phát triển nguồn tài nguyên nước, như thủy lợi và thủy điện, có thể gây hại cho các quốc gia thượng nguồn nếu các nước sử dụng yêu cầu quyền ưu tiên đối với dòng sông. Các tác giả cho rằng UNWC thường bị hiểu lầm bởi các quốc gia hạ nguồn khi họ không nhận ra rằng chính họ cũng cần có trách nhiệm đối với các quốc gia thượng nguồn, vì vậy, đề xuất nguyên tắc “có đi có lại” nên gắn với Công ước UNWC, nơi các nước hạ nguồn phải thừa nhận quyền phát triển nguồn lực của các quốc gia thượng nguồn và ngược lại. Theo các tác giả, điều này có thể khuyến khích các nước thượng nguồn tham gia vào UNWC.
Khái niệm về “có đi có lại”/”bánh ít trao đi bánh chì trao lại” đã trở thành lực kéo chính sách trong các nhóm chính thức ở Trung Quốc. Trong khi đó, các học giả tại một số trường đại học ở Trung Quốc, bao gồm ở Hạ Môn và Trùng Khánh, đang đánh giá lại ý tưởng về tương hỗ/có đi có lại cho các tiêu chuẩn quốc tế của UNWC để phản ánh tốt hơn lợi ích của Trung Quốc. Điều này có thể khuyến khích Trung Quốc tham gia vào hiệp ước trong tương lai.
Hướng tới tương hỗ bao trùm
Hơn 70 triệu người sống trong lưu vực Lan Thương-Mê Công chảy qua sáu quốc gia có mối quan hệ đa dạng với dòng sông và cạnh tranh về việc sử dụng dòng nước, do đó, sự hợp tác giữa các quốc gia chia sẻ con sông là điều cần thiết để đảm bảo đạt được kết quả bao trùm, công bằng và bền vững. Liệu “có đi có lại” có phải là điểm đến để đàm phán nghiêm túc về một chế độ dựa trên quy tắc cho toàn bộ lưu vực sông Lan Thương-Mê Công?
Thứ nhất, để “có đi có lại” là lực kéo chính sách cho LMC, nó phải liên quan đến khu vực Mê Công. Cho đến nay, có rất ít bằng chứng cho thấy các chính quyền hạ nguồn cố gắng tìm cách hạn chế sự phát triển thượng nguồn của Trung Quốc, ngay cả khi bị xã hội dân sự gây áp lực để làm như vậy. Bên cạnh đó, cũng có ít bằng chứng cho thấy việc xem xét tính có đi có lại/tương hỗ giúp kiềm chế bớt hành vi ở thượng nguồn của Trung Quốc bao gồm cả việc xây đập đơn phương mà không thông báo trước với các nước hạ nguồn. Làm thế nào để đánh giá và khắc phục hậu quả gây ra bởi việc xây dựng đập sẽ ảnh hưởng rất lớn tới khả năng làm sống lại một thỏa thuận Lan Thương-Mê Công dựa trên UNWC trước đây.
Thứ hai, LMC nhấn mạnh vào vai trò của các quan chức chính phủ và chuyên gia hơn là hướng đến xã hội dân sự rộng lớn. Tuy nhiên, sự nhấn mạnh về tăng trưởng kinh tế và cơ sở hạ tầng liên quan bao gồm các đập thủy điện lớn và tăng tốc giao thông thủy là mối đe dọa đến tính bền vững sinh thái của dòng sông cũng như đối với những người phụ thuộc trực tiếp vào nguồn tài nguyên này. Cả các nhà nghiên cứu và những người có liên quan đều nhận thức rằng các tổ chức đa cấp, từ xuyên quốc gia đến địa phương, liên quan đến nhà nước, xã hội dân sự, doanh nghiệp và thành viên cộng đồng đều cần thiết để quản trị dòng sông một cách hiệu quả. Nói cách khác, có nhu cầu hướng đến “có đi có lại”. Cho đến khi LMC có thể điều tiết các quy trình có sự tham gia một cách thực sự thì các nhóm xã hội dân sự và các nhà nghiên cứu vẫn cần phải tổ chức những hội thảo và diễn đàn thay thế – nơi cho phép các quan điểm từ công chúng rộng hơn và khuyến khích tranh luận.
Thứ ba, việc chia sẻ và tạo ra kiến thức còn nhiều không gian để cải thiện. Ở cấp độ hợp tác liên chính phủ và chuyên gia, có thể có sự gia tăng chia sẻ dữ liệu về dòng sông, ví dụ bắt đầu bằng dữ liệu lưu lượng mùa khô. Cũng có thể thảo luận sâu về tình trạng kiến thức, bao gồm các nguồn lực của MRC và các tổ chức học thuật và chính phủ trong khu vực. Cho đến nay, LMC đã khởi xướng một số nghiên cứu có sự tham gia hạn chế của các chuyên gia hợp tác và điều này nên được mở rộng, đặc biệt là để đánh giá tác động của các dự án cơ sở hạ tầng nước hiện có trước khi các dự án tiếp theo được đề xuất.
Hơn nữa, các tổ chức nghiên cứu nên tham gia vào nghiên cứu về “có đi có lại” và luật nước quốc tế, được tài trợ từ nhiều nguồn khác nhau, để đảm bảo một cuộc tranh luận mang tính xây dựng và sôi nổi. Ngoài ra, cần thừa nhận kiến thức của các cộng đồng bên sông và các sáng kiến nghiên cứu khác nhau từ xã hội dân sự. Chỉ thông qua việc chia sẻ và cân nhắc những tri thức này mới có thể có được bức tranh hoàn chỉnh hơn về sông Lan Thương – Mê Công với các giá trị kinh tế, xã hội và văn hóa đa dạng.
Thứ tư, khái niệm về “có đi có lại” nên được mở rộng để thừa nhận mối quan hệ đối ứng/tương hỗ cơ bản giữa xã hội và thiên nhiên. Cho đến nay, cùng với LMC, có đi có lại/tương hỗ chỉ liên quan đến mối quan hệ giữa các quốc gia vốn coi con sông là một nguồn lực kinh tế tốt nhất nên được duy trì vì sẽ tiếp tục mang lại các lợi ích kinh tế. Có một phong trào ngày càng tăng trên toàn cầu để thừa nhận giá trị nội tại của thiên nhiên và nhiệm vụ bảo vệ nó, và phong trào này cũng gây tiếng vang với ý kiến của nhiều người ở Đông Nam Á. Vì vậy, “tương hỗ sinh thái” nên duy trì một hệ sinh thái sông lành mạnh và cân bằng giữa lợi ích của cả con người và phi nhân loại.
Nhật Anh (Theo Thethirdpole.net)
