Hệ thống bảo tồn biển: Định hướng mở rộng và giải pháp đồng quản lý

Trên thế giới, các khu bảo tồn biển đã xuất hiện từ lâu. Năm 1913, Khu bảo tồn biển đầu tiên được thành lập tại Công viên quốc gia Cabrillo, California và đến cuối năm 2013, Hoa Kỳ đã có hơn 1.700 khu bảo tồn biển [1]. Theo WWF, tính đến 2015 đã có 4% diện tích biển được bảo tồn[3]. Tại Việt Nam, khu bảo tồn biển được định nghĩa là loại hình khu bảo tồn thiên nhiên, được xác lập ranh giới trên biển, đảo, quần đảo, ven biển để bảo vệ đa dạng sinh học biển[4]. Chức năng bảo vệ đa dạng sinh học biển luôn được nhấn mạnh như một chức năng quan trọng nhất của các khu bảo tồn biển bởi chúng tạo môi trường, sinh cảnh thuận lợi để các loài cá, sinh vật sinh trưởng và phát triển. Bên cạnh đó, việc hình thành và phát triển các khu bảo tồn biển còn giúp tăng lượng cá đánh bắt được cả về số lượng và chất lượng ở các ngư trường xung quanh, tạo sinh kế ổn định cho người dân địa phương, đồng thời góp phần chống lại các tác động tiêu cực của biến đổi khí hậu và các thảm họa thiên nhiên trên biển.

Định hướng mở rộng khu bảo tồn biển

Năm 2010, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 742/QĐ-TTg về việc phê duyệt Quy hoạch hệ thống khu bảo tồn biển Việt Nam đến năm 2020 với mục tiêu đến hết giai đoạn 2010-2015 thiết lập và đưa vào hoạt động 16 khu bảo tồn biển và đến năm 2015, có ít nhất 0,24% diện tích vùng biển Việt Nam nằm trong các khu bảo tồn biển và khoảng 30% diện tích của từng khu bảo tồn biển được bảo vệ nghiêm ngặt.

Bảng 1: Danh sách các Khu bảo tồn biển Việt Nam đến năm 2015

Tuy nhiên, theo báo cáo của Bộ NN&PTNT, tính đến tháng 10/2014 cả nước mới có 9/16 khu bảo tồn biển được thành lập, gồm: Cát Bà, Bạch Long Vỹ, Cồn Cỏ, Cù Lao Chàm, Vịnh Nha Trang, Núi Chúa, Hòn Cau, Côn Đảo, Phú Quốc. Các khu bảo tồn này đã phát huy vai trò quan trọng trong việc bảo vệ sinh thái – môi trường biển, thúc đẩy phát triển kinh tế biển, cải thiện sinh kế của cộng đồng ngư dân các địa phương ven biển và cung cấp cơ sở pháp lý cho việc đấu tranh bảo vệ an ninh chủ quyền quốc gia trong phạm vi vùng đặc quyền kinh tế của nước ta, đồng thời giải quyết các vấn đề môi trường xuyên biên giới trong vùng Biển Đông mà các nước trong khu vực đang rất quan tâm.

Cũng theo Quyết định số 742/QĐ-TTg, trong giai đoạn 2010 – 2015 sẽ xây dựng quy hoạch chi tiết, lập hồ sơ trình cấp có thẩm quyền thành lập và đưa vào hoạt động 11 khu bảo tồn biển; rà soát, điều chỉnh quy hoạch chi tiết 05 khu bảo tồn biển hiện có gồm: vịnh Nha Trang, Cù Lao Chàm, Phú Quốc, Cồn Cỏ, Núi Chúa. Giai đoạn 2016 – 2020 sẽ xây dựng quy hoạch chi tiết, lập hồ sơ trình cấp có thẩm quyền thành lập và đưa vào hoạt động một số khu bảo tồn biển mới; phát triển mô hình quản lý cộng đồng do cộng đồng dân cư địa phương, các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước tham gia xây dựng và quản lý khu bảo tồn biển nhằm khai thác, sử dụng các khu bảo tồn biển hiệu quả, tạo sinh kế cho cộng đồng dân cư, góp phần bảo vệ môi trường sinh thái.

Nhằm thúc đẩy việc lập mới và mở rộng hệ thống khu bảo tồn biển, Chính phủ giao Bộ NN&PTNT chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, địa phương xây dựng cơ sở dữ liệu hệ thống các khu bảo tồn biển; quy hoạch chi tiết, thiết lập và đưa vào hoạt động 16 khu bảo tồn biển thuộc giai đoạn I (2010-2015); nghiên cứu xây dựng cơ chế chính sách quản lý hệ thống các khu bảo tồn biển; giám sát biến động nguồn lợi thủy sản, đa dạng sinh học, hệ sinh thái biển tại từng khu vực bảo tồn biển được thiết lập, xây dựng cơ sở dữ liệu về hệ thống các khu bảo tồn biển Việt Nam. Bên cạnh đó, các hoạt động khác cũng được đẩy mạnh như: nâng cao năng lực đội ngũ làm công tác bảo tồn biển từ Trung ương đến địa phương; tập huấn cho cán bộ và cộng đồng dân cư tại các địa phương có khu bảo tồn về kiến thức cơ bản liên quan; phát triển mô hình quản lý cộng đồng do cộng đồng dân cư địa phương, các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước tham gia xây dựng và quản lý khu bảo tồn biển nhằm khai thác, sử dụng các khu bảo tồn biển có hiệu quả tạo sinh kế cho cộng đồng dân cư, góp phần bảo vệ môi trường sinh thái.

Để cụ thể hóa những mục tiêu, nhiệm vụ nêu trên, Bộ NN&PTNT đã xây dựng, ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật để phục vụ cho việc thành lập xây dựng các khu bảo tồn biển như: Nghị định 57/2008/NĐ-CP về ban hành Quy chế quản lý các Khu bảo tồn biển Việt Nam có tầm quan trọng quốc gia, quốc tế; Thông tư 29/2013/TT-BNNPTNT về quy định thành lập và quản lý khu bảo tồn biển cấp tỉnh; Thông tư 44/2013/TT-BNNPTNT về việc bãi bỏ Điều 6 và sửa đổi Điều 15 của Thông tư 29/2013/TT-BNNPTNT; Thông tư 14/VBHN-BNNPTNT về quy định thành lập và quản lý khu bảo tồn biển cấp tỉnh. Các văn bản quy phạm pháp luật này hướng tới việc xây dựng một hành lang pháp lý về các khu bảo tồn biển trong việc thành lập, quản lý, tổ chức thực hiện, quy chế tài chính, trách nhiệm của các Bộ, ngành và địa phương…

Bên cạnh những thuận lợi về cơ sở pháp lý, về việc thực hiện các hoạt động nghiên cứu khoa học kỹ thuật cùng sự hỗ trợ tài chính của các tổ chức quốc tế, việc thành lập mới và mở rộng hệ thống khu bảo tồn biển Việt Nam vẫn đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức như: Sự ủng hộ của địa phương trong quá trình thành lập khu bảo tồn biển, sự xung đột về lợi ích của các bên liên quan trong quá trình thành lập này, việc hỗ trợ người dân chuyển đổi sinh kế, nguồn vốn đầu tư và nguồn tài chính để hỗ trợ cho các hoạt động trong khu bảo tồn biển…

Đồng quản lý tài nguyên và môi trường tại khu bảo tồn biển

Để thực hiện được mục tiêu đề ra tại Quyết định số 742/QĐ-TTg trong việc đưa 16 khu bảo tồn vào hoạt động và mở rộng khu bảo tồn biển hiện có, đồng thời điều tra, khảo sát, thiết lập và đưa vào hoạt động một số khu bảo tồn biển mới, công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là vô cùng cần thiết. Trước tiên, cần xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về phí và lệ phí trong việc các bên liên quan được hưởng các lợi ích từ khu bảo tồn biển, các quy định hỗ trợ người dân trong khu bảo tồn biển chuyển đổi sinh kế và cơ chế phối hợp giữa Bộ NN&PTNT cùng các bộ ban, ngành trong việc xây dựng, vận hành khu bảo tồn biển…

Bên cạnh đó, cần xây dựng phương án đồng quản lý nhằm khuyến khích sự tham gia của người dân địa phương trong công tác bảo tồn, phát triển khu bảo tồn biển. Luật Thủy sản 2017 đã xác định “Đồng quản lý” là phương thức quản lý, trong đó Nhà nước chia sẻ quyền hạn, trách nhiệm với tổ chức cộng đồng tham gia quản lý trong bảo vệ nguồn lợi thủy sản, đồng thời hỗ trợ cho các hoạt động đồng quản lý. Trên thực tế, việc thiết lập các khu vực bảo tồn biển sẽ làm mất đi một số ngư trường truyền thống của ngư dân, tuy nhiên lợi ích mang lại cho người dân vẫn được đảm bảo đầy đủ. Thêm nữa, các khu vực biển cũng góp phần làm gia tăng số lượng các sinh vật biển ở trong và xung quanh khu vực cả về số lượng và chất lượng nên sẽ tạo thêm thu nhập cho người dân khi tiến hành đánh bắt ở các khu vực được phép. Ngoài ra, các khu vực vùng đệm của khu bảo tồn biển được phép diễn ra các hoạt động du lịch, nghiên cứu khoa học… , do đó cũng tạo thêm sinh kế mới cho người dân.

Trong nhiều trường hợp, chính người dân là những nhân tố tích cực nhất trong việc bảo tồn, giám sát, quản lý các hoạt động trong khu vực biển. Do đó, mô hình đồng quản lý đã và đang được áp dụng rất thành công ở nhiều khu bảo tồn như: Cù Lao Chàm, Phú Quốc, Cồn Cỏ… Ở đây, giải pháp mà mô hình đồng quản lý hướng tới là thống nhất hoạt động giữa ba khối (khối Nhà nước với nhiệm vụ quản lý vĩ mô, khối các bên liên quan trong hoạt động thực nghiệm khoa học và khối cộng đồng địa phương) đúng theo phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”; kêu gọi cộng đồng cùng tham gia chia sẻ trách nhiệm quản lý và lợi ích với Nhà nước theo nguyên tắc Nhà nước và nhân dân cùng làm, cùng hưởng lợi. Mô hình không chỉ giúp nâng cao quyền và trách nhiệm của cộng đồng trong công tác bảo tồn biển và bảo vệ nguồn lợi thủy sản mà còn giúp tăng thu nhập của cộng đồng từ việc bảo vệ tốt tài nguyên và các mô hình sinh kế thay thế, các hoạt động dịch vụ du lịch cộng đồng).

Song song với hai giải pháp trên, cần thúc đẩy tuyên truyền và nâng cao nhận thức về hoạt động bảo tồn biển. Đặc điểm của các khu bảo tồn biển là không tạo ra giá trị vật chất trực tiếp (ngoại trừ một số hoạt động du lịch, nghiên cứu khoa học), tuy nhiên giá trị về hệ sinh thái, năng suất các loài thủy sản, giá trị bảo tồn nguồn gen… mang lại từ các khu bảo tồn biển vô cùng lớn. Do vậy, phải làm cho người dân, đặc biệt là các nhà quản lý hiểu được giá trị và từ đó thay đổi nhận thức về khu bảo tồn biển.

Cuối cùng, cần chú trọng mở rộng hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo tồn biển. Nhận thấy tầm quan trọng của các khu bảo tồn biển, các tổ chức quốc tế như Quỹ Quốc tế Bảo vệ Thiên nhiên (WWF), Liên minh Bảo tồn Thiên nhiên Quốc tế (IUCN), Tổ chức Hàng hải Quốc tế (IMO) đã có nhiều hoạt động trên toàn thế giới để thúc đẩy việc thành lập và quản lý các khu vực biển có giá trị quan trọng. Tại Việt Nam, các hoạt động của IUCN, Trung tâm Bảo tồn Biển và Phát triển Cộng đồng (MCD)… đã phối hợp từ trung ương tới địa phương để giúp cho công tác bảo tồn biển. Do vậy trong thời gian tới cần tranh thủ sự hỗ trợ của quốc tế trong các lĩnh vực: nâng cao năng lực và nhận thức, hướng dẫn người dân chuyển đổi sinh kế… Ngoài ra, biển là không gian mở, do đó, cần xem xét cách thức thành lập bảo tồn biển xuyên biên giới nhằm tạo ra các khu vực bảo vệ môi trường biển, đa dạng sinh học biển và hợp tác quốc tế vì hòa bình – hữu nghị.

Tài liệu tham khảo

^{1. Đặng Xuân Phương, Nguyễn Lê Tuấn (2014), Quản lý nhà nước tổng hợp thống nhất về biển và hải đảo; Nhà xuất bản Chính trị quốc gia.}

^{2. Quốc hội (2017), Luật Thủy sản.}

^{3. Dư Văn Toán (2013), Hiện trạng mô hình hợp tác quốc tế về bảo tồn thiên nhiên tại các vùng biển cận biên và một số gợi ý ban đầu cho Việt Nam; Tạp chí MT, số 9/2013}

^{4. Emily (2014), Marine Protected Areas: A Timeline of MPAs in the U.S (http://marinesciencetoday.com/2014/01/14/marine-protected-areas-a-timeline-of-mpas-in-the-u-s/).}

^{5.http://wwf.panda.org/what_we_do/how_we_work/our_global_goals/oceans/solutions/protection/protected_areas/}

Hà Thanh Biên, Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam