Phát triển công cụ chi trả dịch vụ hệ sinh thái biển nhằm hỗ trợ tài chính bền vững cho các khu bảo tồn biển

Chi trả dịch vụ hệ sinh thái (PES) là một công cụ kinh tế để quản lý các hệ sinh thái nhằm duy trì, phát triển bền vững các dịch vụ mà các hệ sinh thái mang lại cho đời sống con người. Về tổng thể, PES tác động đến tất cả các bên hưởng lợi liên quan tới việc sử dụng dịch vụ hệ sinh thái ở cấp địa phương, khu vực và rộng hơn nữa ở quy mô toàn cầu. PES thực sự trở thành công cụ chính sách quản lý môi trường quan trọng ở các quốc gia đã và đang phát triển. Bài viết sẽ trình bày tổng quan các bài học kinh nghiệm và mô hình áp dụng PES biển trên thế giới nhằm phân tích các tiềm năng, cơ hội và cơ sở khoa học cho việc phát triển công cụ PES biển trong điều kiện cụ thể nhằm áp dụng cho công tác quản lý các khu bảo tồn biển của Việt Nam. Việc kết hợp giữa xây dựng các mô hình PES biển với các phương thức quản lý tổng hợp tài nguyên biển khác hứa hẹn sẽ nâng cao hiệu quả quản lý hệ thống các khu khu bảo tồn biển, từ đó giải quyết một cách triệt để mối tương quan giữa các nhu cầu bảo tồn và phát triển kinh tế biển theo hướng bền vững.

Dịch vụ hệ sinh thái biển và xu hướng áp dụng trên thế giới

Dịch vụ hệ sinh thái (HST) bao gồm những lợi ích mà con người khai thác hoặc hưởng lợi (trực tiếp hoặc gián tiếp) từ các HST. Các dịch vụ cơ bản nhất mà con người có thể khai thác bao gồm: (i) dịch vụ cung cấp thức ăn, nước uống, gỗ, vật liệu xây dựng, nguồn gen, nguyên liệu thô, cây thuốc dược phẩm, phân bón; (ii) dịch vụ điều hòa: khí hậu, chống xói lở bờ biển, làm sạch nước, bẫy trầm tích…; (iii) dịch vụ văn hóa: giáo dục, du lịch sinh thái, nghỉ ngơi…; (iv) dịch vụ hỗ trợ hình thành đất, hình thành đảo, năng suất sơ cấp, duy trì đa dạng sinh học.

Đối với quốc gia ven biển như Việt Nam nói chung và vùng biển đảo nói riêng thì trong số các dịch vụ HST biển, dịch vụ hỗ trợ đóng góp một phần hết sức quan trọng đối với việc giảm nhẹ thiên tai do khu vực ven biển thường phải chống chịu với những cơn bão bất thường có cường độ lớn trong mùa mưa bão hàng năm. Mặt khác, trong bối cảnh của biến đối khí hậu toàn cầu với khả năng nước biển dâng cao, vai trò của các bức tường xanh chắn sóng để bảo vệ các công trình xây dựng công cộng và khu vực dân sinh có tầm quan trọng đặc biệt. Chi trả dịch vụ hệ sinh thái (Payments for Ecosystems Services – PES) hay còn gọi là chi trả dịch vụ môi trường (Payments for Environment Services – PES) là công cụ kinh tế được sử dụng để những người hưởng lợi từ các dịch vụ hệ sinh thái chi trả cho những người tham gia duy trì, bảo vệ và phát triển các chức năng của hệ sinh thái đó. Thí dụ, các thảm rừng ngập mặn ven biển có tác dụng chắn sóng, chống lại tác động của thiên tai, duy trì nguồn lợi thủy hải sản của khu vực… Vì vậy, những người được hưởng lợi thông qua việc khai thác trực tiếp các giá trị mà rừng ngập mặn tạo ra phải có trách nhiệm chi trả một khoản tương xứng cho những người trực tiếp tham gia duy trì và bảo vệ các chức năng của rừng ngập mặn (Forest Trend, 2011).

Việt Nam có khoảng 20 hệ sinh thái biển và ven bờ, phân bố trên 1 triệu km² diện tích ở Biển Đông, cung cấp các dịch vụ hệ sinh thái đảm bảo sự phát triển bền vững về kinh tế – xã hội. Đặc biệt, các hoạt động kinh tế biển có gắn kết chặt chẽ với việc khai thác và sử dụng các dịch vụ hệ sinh thái. Chi trả dịch vụ hệ sinh thái được xem là cơ chế nhằm thúc đẩy việc tạo ra và sử dụng các dịch vụ sinh thái bằng cách kết nối người cung cấp dịch vụ và người sử dụng dịch vụ hệ sinh thái. Tuy nhiên, khái niệm PES biển đối với Việt Nam còn khá mới mẻ, cần có những nghiên cứu tìm hiểu thấu đáo để có thể áp dụng vào thực tiễn công tác quản lý tài nguyên và môi trường biển của Việt Nam.

Mặc dù là một khái niệm mới được đưa vào tư duy và thực tiễn bảo tồn gần một thập kỷ trở lại đây nhưng PES đã nhanh chóng được phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới. Hiện nay, PES ngày càng phát triển lan rộng và được thể chế hóa trong các văn bản pháp luật bởi những nước coi trọng PES như một giải pháp chính sách để khuyến khích, chia sẻ các lợi ích trong cộng đồng và xã hội. Riêng việc áp dụng PES biển thì hiện nay các nước trên thế giới đã sử dụng một số phương thức như sau (Forest trends, 2011):

PES thông qua thu phí quyền sử dụng không gian biển: Đây là cách tiếp cận đã được Trung Quốc áp dụng thông qua luật hóa sử dụng không gian biển và ven biển. Cụ thể, theo Luật Bảo vệ Môi trường của Trung Quốc, đất đai và các đảo, biển thuộc sở hữu nhà nước và nhà nước sẽ giao cho các cá nhân, tổ chức sử dụng vào đúng mục đích dựa trên quy hoạch phát triển không gian biển đã được phê duyệt. Để sở hữu đất ven biển vào các mục đích phát triển khu thương mại, du lịch, nghỉ dưỡng…, chủ đầu tư phải đóng thuế sử dụng đất, trong đó 30% tiền thuế sử dụng đất được nhà nước sử dụng cho mục đích bảo vệ môi trường và tài nguyên biển.

PES thông qua thu phí dịch vụ: Ở các nước quanh vùng Đông Nam Á như Indonesia, Philippines, Malaysia, Thái Lan…, khách tham quan các KBT biển ngoài việc trả phí tham quan còn phải trả phí bảo tồn cho cơ quan quản lý sở tại. Kinh phí này được sử dụng để bảo vệ, phục hồi các hệ sinh thái đặc thù của KBT. Quan điểm thu phí bảo tồn trong ngành du lịch ở KBT Komodo, Indonesia là nhằm hạn chế số lượng quá đông số du khách không có nhu cầu thực sự ở lại KBT trong thời gian dài. Thị trường PES được thiết lập nhằm tạo điều kiện cho các du khách muốn hưởng thụ hoặc kéo dài thời gian tham quan ở KBT chi trả cho các giá trị đa dạng sinh học mà họ được thụ hưởng. Số tiền thu được sẽ chi tiêu cho các hoạt động bảo tồn và phát triển cộng đồng khu vực lân cận.

PES thông qua cấp phép khai thác: Các nước phát triển như Canada, Mỹ, Australia thực hiện việc cấp phép khai thác hải sản cho các tàu đánh cá với sản lượng cho phép khai thác nhất định vào các mùa trong năm. Giấy phép này sẽ được các cơ quan có thẩm quyền thanh tra hàng năm trước khi xét cho phép đổi mới, gia hạn. Điều kiện cho các tàu khai thác hoạt động là phải tuân thủ các quy định bảo vệ nguồn lợi thủy sản nghiêm ngặt. Tiền phí thu được từ các giấy phép khai thác này chỉ phục vụ cho các hoạt động tuần tra các hoạt động khai thác trái phép và bảo vệ các ngư trường quan trọng.

PES thông qua chuỗi thị trường: Một số chuỗi cửa hàng ở Mỹ như Wal Mart chỉ cho phép bán các sản phẩm hải sản khai thác từ tự nhiên sau khi đã được các cơ quan chức năng dán tem “thân thiện với môi trường” (Environmental Friendly). Các sản phẩm này được người tiêu dùng mua và trong đơn giá sản phẩm đã được tính có chi phí PES.

PES thông qua các hiệp định liên chính phủ: Hiện nay có rất nhiều hiệp định về đánh bắt, khai thác hải sản đã được ký kết. Ví dụ cá ngừ đại dương là đối tượng chịu sự chi phối, điều chỉnh của Hiệp định về đàn cá di cư quốc tế, nằm trong Công ước quốc tế Luật biển. Theo Hiệp định này, mỗi vùng biển trên thế giới đều được phân chia và quản lý theo vùng. Cá ngừ là loài di cư, khi đến vùng biển Việt Nam sẽ chịu sự điều hành của Ủy ban Nghề cá Đông Tây Thái Bình Dương. Tổ chức này chịu trách nhiệm cấp hạn ngạch khai thác, xuất khẩu cá ngừ hàng năm cho các nước trong khu vực. Các quốc gia không gia nhập tổ chức này thì sẽ không có hạn ngạch khai thác, và đương nhiên việc xuất khẩu cá ngừ của họ sẽ gặp rào cản thương mại quốc tế.

Nói chung, hiện nay trên thế giới có một số dạng thị trường PES biển chủ yếu như sau: 1/Mô hình công chi trả cho những người có sở hữu tư về nguồn lợi biển ven bờ để duy trì hoặc cải thiện các dịch vụ hệ sinh thái; 2/Thị trường chính thống được trao đổi tự do giữa những người bán và người mua với hai dạng: i/Sàn giao dịch về các mức độ dịch vụ hệ sinh thái có thể cung cấp, ii/ Tự nguyện; 3/ Tư nhân tự tổ chức và thỏa thuận trao đổi, trong đó các tổ chức hoặc cá nhân có các lợi ích liên quan tới sử dụng các dịch vụ hệ sinh thái sẽ hợp đồng trực tiếp với bên có khả năng cung cấp dịch vụ; và 4/ Các KBT biển được thiết lập phục vụ cho lợi ích cộng đồng bởi các cơ quan chính phủ, cộng đồng hoặc tư nhân có nhu cầu tìm kiếm nguồn tài chính để tự duy trì các hoạt động của KBT (IUCN, 2008).

Hiện trạng PES biển tại Việt Nam

Việt Nam đã đạt được một số thành tựu đáng kể về việc áp dụng PES ở trên cạn thông qua các mô hình, điểm trình diễn có kết quả khả quan. Một số vấn đề về chi trả phí bảo vệ môi trường cũng đã được luật hóa trong luật bảo vệ môi trường (2005). Tuy nhiên, các đối tượng phải chi trả chủ yếu là các lĩnh vực sản xuất gây ra nguồn ô nhiễm từ các hoạt động của nhà máy, công trường. Bên cạnh đó, Luật cũng chưa đề cập tới một cách cụ thể việc áp dụng PES đối với các hoạt động làm suy giảm các dịch vụ hệ sinh thái biển. Vì vậy, việc áp dụng PES biển ở Việt Nam còn hạn chế. Dưới đây là một số ví dụ điển hình về các hình thức áp dụng PES:

Thu phí từ dịch vụ tham quan du lịch tại KBT vịnh Nha Trang: Hiện nay, Nha Trang đang áp dụng hai loại phí tham quan áp dụng cho khách du lịch gồm: phí thắng cảnh được áp dụng cho toàn bộ du khách tham quan bằng tàu; phí bảo tồn là loại phí được áp dụng cho các du khách tham gia các hoạt động tại vùng lõi của KBT như lặn có bình khí, mặt nạ snorkeling để ngắm san hô. Theo Hoàng Minh Hà và nnk (2008), chỉ tính riêng năm 2006 phí bảo tồn đã thu được 150.000 USD, trong đó 115.000 USD được giữ lại cho các hoạt động bảo tồn của Ban quản lý. Số tiền còn lại được trích nộp vào ngân sách hoạt động của tỉnh.

Thu phí từ hoạt động tham quan du lịch tại vịnh Hạ Long: Trung bình một năm vịnh Hạ Long thu được 5,3 triệu USD từ các loại phí tham quan vịnh, phí thăm các hang động trong vịnh Hạ Long và được giữ lại 45% cho các hoạt động quản lý vịnh Hạ Long. Tuy nhiên, chưa có sự rõ ràng và minh bạch trong việc sử dụng phí tham quan đối với việc đầu tư cho các dự án bảo tồn các hệ sinh thái biển. Các hoạt động này lại dựa vào nguồn kinh phí cấp tỉnh, nhà nước hoặc từ các nguồn khác (Bernard OC, 2008).

Thu phí từ hoạt động tham quan du lịch tại VQG Côn Đảo: Sự khác biệt rõ nhất của vườn quốc gia Côn Đảo với các KBT khác là đây bãi đẻ tập trung của rùa biển cho nên có lợi thế được đón một lượng khách tham quan lớn hàng năm. Kinh phí để phục vụ cho công tác bảo tồn được thu từ rất nhiều nguồn như phí lưu trú, phí danh thắng, phí nghiên cứu khoa học… Bên cạnh đó Vườn quốc gia đã thành lập Quỹ bảo tồn rùa biển riêng. Đây là quỹ được thành lập từ nguồn ủng hộ, đóng góp tự nguyện của du khách tới thăm các bãi đẻ của rùa và chỉ sử dụng cho mục đích bảo vệ các bãi đẻ của rùa biển thuộc phạm vi Vườn quốc gia.

Xây dựng các thương hiệu thủy sản xanh (labeling green products): Hiện nay một số địa phương đang xây dựng các thương hiệu thủy sản xanh nhằm tôn vinh những sản phẩm nuôi trồng thủy sản áp dụng các biện pháp kỹ thuật nuôi trồng thân thiện với môi trường như nghêu Bến Tre, ngao Nam Định. Khu dự trữ sinh quyển Cát Bà cũng đang xây dựng các sản phẩm mang danh hiệu và biểu tượng của “khu dự trữ sinh quyển thế giới Cát Bà” gắn với các tiêu chí bảo vệ môi trường biển như nước mắm, tu hài, bào ngư. Giá bán trên thị trường của các sản phẩm này đã bao gồm một phần phí để chi trả cho công tác bảo tồn tài nguyên sinh vật biển.

UBND các huyện ven biển đã ký các hợp đồng giao rừng ngập mặn ven biển: người dân tham gia vào việc bảo vệ rừng ngập mặn được trả kinh phí bảo vệ rừng với mức chi trả của ngành nông nghiệp là 100.000 đồng/ha/năm. Trên thực tế định mức chi trả này là quá nhỏ để người dân yên tâm làm công việc này nên họ thường kết hợp các hoạt động kinh tế khác như nuôi trồng, khai thác hải sản trong rừng ngập mặn và phát triển du lịch sinh thái.

Trên cơ sở phân tích các đặc điểm của thị trường PES biển trên thế giới và hiện trạng phát triển kinh tế – xã hội của Việt Nam, có thể thấy để phát triển PES biển tại Việt Nam trước mắt cần lựa chọn các khu vực đã có sự xác lập rõ ràng về quyền sở hữu dịch vụ hệ sinh thái. Trong bốn kiểu loại thị trường PES biển liệt kê ở trên thì kiểu thị trường số 4 cần được ưu tiên áp dụng. Dưới đây là đề xuất các khu vực tiềm năng có thể phát triển PES biển trong thời gian tới ở Việt Nam: 

^{* Các địa điểm đã có Ban quản lý hoạt động}

Đề xuất phát triển PES biển

Việt Nam là quốc gia có bờ biển dài và sở hữu một diện tích mặt biển rộng lớn nên việc giám sát quản lý các hoạt động khai thác tài nguyên sinh vật biển gặp rất nhiều khó khăn do nguồn lực và vật lực nhà nước đầu tư kinh phí cho đơn vị chức năng còn rất hạn chế. Chính vì vậy, việc áp dụng công cụ PES biển trong bảo tồn và sử dụng bền vững tài nguyên thiên nhiên là rất phù hợp. Tuy nhiên, các tác động từ tự nhiên và con người tới vùng biển ven bờ cũng hết sức nặng nề: lũ, lụt lớn, nước biển dâng, gây thiệt hại nặng nề đến tính mạng và tài sản của nhân dân. Theo kịch bản của biến đối khí hậu toàn cầu và của Việt Nam, khu vực cửa sông ven biển của Việt Nam là những vùng chịu tác động nặng nề nhất trong khi công tác quản lý lưu vực sông và biển ven bờ của nước ta còn nhiều bất cập, cần được điều chỉnh. Vì vậy, việc nghiên cứu, thực hiện chính sách PES ở Việt Nam là rất cần thiết và cấp bách nhằm tạo thêm nguồn tài chính hỗ trợ công tác bảo tồn đa dạng sinh học, góp phần thúc đẩy kinh tế hoá tài nguyên và môi trường.

Dựa vào thực tiễn áp dụng PES của các quốc gia trên thế giới và những bài học kinh nghiệm ban đầu về áp dụng PES ở Việt Nam, một số vấn đề về chính sách trong quản lý dưới đây cần được lưu tâm nhằm đưa PES trở thành một công cụ quan trọng đối với bảo tồn bền vững tài nguyên và môi trường biển:

• Luật Đa dạng sinh học đã đề cập đến các nguồn thu từ PES. Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành Quyết định số 380/TTg ngày 10/4/2008 về chính sách thí điểm PES rừng. Ngoài hệ sinh thái rừng, tiềm năng về PES ở Việt Nam còn chưa đề cập tới các hệ sinh thái biển và ven bờ như san hô, rừng ngập mặn và cỏ biển… Đây là vấn đề liên ngành, Chính phủ cần có khung quốc gia về PES cũng như các hướng dẫn chi tiết để đảm bảo điều phối và tránh các xung đột.
• Các địa phương trong cả nước cần sớm có quy hoạch bảo tồn tổng thể đa dạng sinh học (trong đó có đa dạng sinh học biển) theo những quy định chung của Luật Đa dạng sinh học. Trong quy hoạch tổng thể này phải xác định được các vùng sinh thái có tiềm năng PES, lượng hóa được giá trị kinh tế của các hệ sinh thái biển. Đồng thời tạo ra được thị trường trao đổi PES với việc xác định các đối tác cung cấp và sử dụng dịch vụ của các hệ sinh thái biển.
• Cần thúc đẩy việc xây dựng các mô hình quản lý tổng hợp đới bờ biển do vùng bờ biển là khu vực có các hoạt động kinh tế, xã hội diễn ra năng động và nhanh chóng nhất. Các công cụ của quản lý tổng hợp đới bờ sẽ giúp dung hòa các lợi ích đa ngành, góp phần sử dụng có hiệu quả tài nguyên vị thế, không gian biển, các hệ sinh thái biển… bảo vệ môi trường và các dịch vụ hệ sinh thái biển; đồng thời góp phần phát triển bền vững sinh kế vùng bờ, từng bước tiếp cận nền kinh tế xanh, thân thiện với môi trường.
• Cần phân biệt rõ ràng về quyền sở hữu công/tư đối với việc sử dụng không gian biển, từ đó tạo cơ sở hành lang pháp lý cho việc xây dựng thị trường trao đổi PES lành mạnh. Đối với những khu vực không xác định được chủ sở hữu tài nguyên hoặc có sự khai thác tài nguyên ở mức độ liên ngành phức tạp, nhà nước phải là người đứng ra chịu trách nhiệm chi trả PES cho các cộng đồng sống quanh khu vực. Thông qua việc điều chỉnh các chính sách về thuế, tạo sinh kế thay thế nâng cao lợi tức cho người dân ở các khu vực bị thiệt hại.
• Cần có sự hỗ trợ ban đầu của nhà nước đối với việc thực hiện các đề án, nghiên cứu và triển khai áp dụng PES. Giúp cho các tổ chức dân sự nâng cao được năng lực, đa dạng hóa nguồn kinh phí và kỹ thuật hỗ trợ từ trong và ngoài nước.
• Hệ thống 16 KBT biển cấp quốc gia đã được Thủ tướng chính phủ phê duyệt năm 2010 là một trong những điều kiện để thực thi PES biển Việt Nam. Tuy nhiên không phải KBT nào cũng có thể trông cậy vào nguồn kinh phí thu từ các hoạt động du lịch sinh thái để đảm bảo một phần các hoạt động bảo tồn. Trong trường hợp này cần phải hiểu PES theo ý nghĩa rộng hơn, thông qua các hình thức khác như nâng cao cơ hội học tập cho người dân, đa dạng hóa sinh kế, tập huấn kỹ thuật, trợ giá xăng dầu đi biển… từ nhà nước hoặc các đối tác khác.
• Xây dựng chính sách về PES phải bảo đảm bù đắp được các chi phí cơ hội và mang lại lợi ích cho toàn cộng đồng và phải tạo được lòng tin để họ cung cấp các dịch vụ lâu dài. Khuyến khích xã hội hóa công tác bảo tồn tự nhiên đối với những KBT cấp tỉnh nhằm đưa cộng đồng dân cư tham gia vào PES. Từng bước nâng cao lợi tức của người dân, góp phần phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Ngoài ra, cần ưu tiên nguồn kinh phí thu được từ PES cho các hoạt động phát triển cộng đồng do đây chính là nhóm người chịu tác động mạnh nhất từ các chính sách bảo tồn đa dạng sinh học biển. Chính vì vậy cần đẩy mạnh công tác tuyên truyền để người dân hiểu về PES, đưa người dân tham gia vào các hoạt động của PES. Sự tham gia của người dân địa phương chính là mấu chốt của thành công trong bất kỳ hoạt động bảo tồn nào.

Tóm lại, các tiềm năng và cơ hội để áp dụng công cụ PES trong quản lý các KBT biển của Việt Nam mang tính khả thi cao. Dựa vào bài học kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới cho thấy, thông qua PES có thể giảm được đáng kế đầu tư tài chính trực tiếp từ nhà nước trong khi hiệu quả quản lý sẽ được nâng cao. Tuy nhiên, để thực hiện có hiệu quả PES đòi hỏi phải luật hóa phạm vi mà PES có thể được áp dụng. Sự tiếp cận quản lý liên ngành mà mô hình quản lý tổng hợp đới bờ đã được đánh giá có tính khả thi cao trong điều kiện Việt Nam.

————————————-

Tài liệu tham khảo

1. ^{Tài liệu từ Đề tài Đánh giá tiềm năng nguồn lợi và bảo tồn hệ sinh thái gò, đồi ngầm vùng biển ven bờ tỉnh Thừa Thiên Huế. Mã số: TTH.2015-KC.04” và Dự án I.8b “Điều tra tổng thể hiện trạng và biến động đa dạng sinh học trong các hệ sinh thái ven biển Việt Nam”.}
2. ^{Bernard O Callagan, 2008. Sustainable Financing of MPAs: A Case Study from Nha Trang Bay MPA, Vietnam. In: Designing Payments for Ecosystem Services Report from the East Asian Regional Workshop (Hanoi, April 2008)}
3. ^{Forest trend foundation, 2011. Marine and Ecosystem Services Program.}
4. ^{Hoang Minh Ha, Meine Van Noordwijk , Pham Thu Thuy. 2008. Payment for environmental services: Experiences and lessons in Vietnam. Hanoi, Vietnam. World Agroforestry Centre (ICRAF). 33 p.}
5. ^{IUCN, 2008. Designing payments for ecosystem services: Report from East Asian regional workshop (Hanoi, April, 2008)}
6. ^{Rili Djohani, 2010. Katoomba XVII: Taking the lead: Payments for ecosystem services in Southeast Asia , Hanoi 23-24 June, 2010}
7. ^{Quan Nguyen Van, Hien Thi Than et al. (2010). Coastal and marine ecosystem services, their linkages with the poverty alleviation: a case study of Vietnam. Proceedings of International Conference on Marine Environment and Biodiversity Conservation in the South China Sea. 16-17 July, pages: 55-73 Kaohshiung, Taiwan.}

Nguyễn Văn Công*, Lê Trần Nguyên Hùng**, Nguyễn Văn Quân***

* Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn tỉnh Quảng Ninh

** Vụ Bảo tồn và Phát triển nguồn lợi thủy sản, Bộ NN&PTNT

*** Viện Tài nguyên và Môi trường biển, Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam