ThienNhien.Net – Đồng quản lý được xem là một giải pháp hữu hiệu trong việc quản lý, bảo vệ và phát triển rừng đặc dụng ở Việt Nam. Sau hơn một thập kỷ manh nha và thực hành thí điểm, các mô hình đồng quản lý trong rừng đặc dụng đã phần nào khẳng định được tính ưu việt trong việc gìn giữ, bảo vệ những khu vực rừng giàu tài nguyên và đa dạng sinh học, đồng thời góp phần ổn định đời sống, thu nhập cho người dân sống gần rừng. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, cơ chế quản lý rừng đặc dụng cũng còn tồn tại những hạn chế cần tháo gỡ, đặc biệt liên quan đến thể chế chính sách, nhằm tạo động lực thúc đẩy các bên liên quan tham gia đồng quản lý và nhân rộng các mô hình đồng quản lý rừng đặc dụng hiệu quả hơn.
Ba hướng tiếp cận cho đồng quản lý
Đồng quản lý được đề cập trong các tài liệu với nhiều phương thức tiếp cận khác nhau. Tuy nhiên, ở Việt Nam khái niệm này hiện được hiểu và được thí điểm chủ yếu theo 3 hướng: (i) phối hợp quản lý trong rừng đặc dụng, (ii) quản lý rừng dựa vào cộng đồng và (iii) cơ chế chia sẻ các lợi ích từ rừng.
Phối hợp quản lý trong rừng đặc dụng
Trọng tâm của mô hình phối hợp quản lý rừng đặc dụng là việc thành lập và thúc đẩy hoạt động của Hội đồng quản lý (HĐQL) cùng với Ban quản lý (BQL) của khu bảo tồn. Hình thức HĐQL được quy định lần đầu tiên trong Quyết định 07/2012/QĐ-TTg năm 2012, sau đó được xác định cụ thể hơn dưới hình thức thí điểm trong Quyết định 126/QĐ-TTg cùng năm. Thông thường, HĐQL rừng được tổ chức với thành phần là đại diện các cơ quan quản lý nhà nước ở các cấp và ngành như BQL khu bảo tồn, UBND cấp huyện và các xã giáp ranh khu bảo tồn, đại diện các tổ chức đoàn thể địa phương. HĐQL của khu bảo tồn có thể thành lập ở cấp huyện như ở Khu bảo tồn loài và sinh cảnh (BTL&SC) Mù Cang Chải ở Yên Bái hoặc dưới hình thức hội đồng liên xã ở Khu bảo tồn loài và sinh cảnh Voọc mũi hếch Hà Giang.
Với hình thức HĐQL, các bên liên quan có một cơ chế trao đổi thông tin, bàn bạc những vấn đề quản lý trong khu bảo tồn, đồng thời xác lập các kế hoạch, hành động và huy động nguồn lực các bên tham gia quản lý bảo vệ rừng. Cơ chế hội đồng mang tính hành chính cao và có quyền ra quyết định ở mức độ nhất định đối với các vấn đề liên quan tới quản lý rừng trong khu bảo tồn.
Một số các chính sách khác cũng hướng tới việc tăng cường sự phối hợp giữa các bên liên quan, chủ yếu là giữa cơ quan nhà nước như giữa kiểm lâm và lực lượng dân quân tự vệ cấp xã theo QĐ 39/QĐ-TTg năm 2009 của Thủ tướng chính phủ.
Bên cạnh một số ưu điểm, mô hình tăng cường phối hợp quản lý rừng giữa các bên liên quan thông qua Hội đồng hoặc qua các quy chế phối hợp có những hạn chế nhất định. Trước hết, nó thường trùng lặp với cơ cấu tổ chức quản lý nhà nước đã có tại địa phương và nó dựa vào cơ cấu tổ chức đó trong các hoạt động. Cơ chế này do đó không đề cập được những quan tâm và tiếng nói trực tiếp của người dân ở cấp thôn bản, không huy động được nguồn lực tại chỗ của người dân địa phương. Việc sinh hoạt HĐQL khu bảo tồn định kỳ hay họp phối hợp giữa các bên đòi hỏi phải có nguồn kinh phí và nhân lực nhất định, thường không có trong ngân sách các địa phương.
Quản lý rừng dựa vào cộng đồng
Các chính sách hiện tại đã cho phép và hỗ trợ hình thức quản lý rừng dựa vào cộng đồng, chẳng hạn Quy chế quản lý rừng theo Quyết định 186/2006/QĐ-TTg: ”Ban quản lý khu rừng đặc dụng tổ chức cho cộng đồng dân cư vùng đệm tham gia các hoạt động bảo vệ, bảo tồn, sử dụng hợp lý lâm sản và các tài nguyên tự nhiên, các dịch vụ du lịch sinh thái để góp phần nâng cao thu nhập và gắn sinh kế của người dân với các hoạt động của khu rừng đặc dụng”. Ý nghĩa của quy định này sau đó được khẳng định lại trong Nghị định 117/2010/NĐ-CP về tổ chức và quản lý hệ thống rừng đặc dụng. Cụ thể: Ban quản lý rừng đặc dụng có trách nhiệm “Tổ chức các biện pháp thu hút cộng đồng dân cư vùng đệm tham gia quản lý khu rừng đặc dụng và thực hiện dự án đầu tư vùng đệm”.
Cùng với cơ chế HĐQL, một số khu bảo tồn đã áp dụng hình thức các tổ nhóm như nhóm sở thích phát triển sinh kế, nhóm tuần tra rừng… Theo đó, một mô hình quản lý rừng dựa vào cộng đồng với sự trao quyền và sự tham gia của cộng đồng đầy đủ hơn đã được thí điểm ở Khu BTTN Ngọc Sơn – Ngổ Luông (tỉnh Hòa Bình). Trong mô hình này, cộng đồng tự lựa chọn (thông qua bầu cử) ra tổ chức đại diện của mình gọi là Ban tự quản lâm nghiệp thôn (Ban TQLN). Ban TQLN thôn thay mặt cho cộng đồng thực hiện các hoạt động phối hợp với Ban quản lý rừng đặc dụng và chính quyền xã. Thông qua Ban TQLN thôn, những hoạt động bảo vệ rừng và phát triển sinh kế được tiến hành với sự cộng tác và hỗ trợ chặt chẽ của các kiểm lâm địa bàn thuộc Ban quản lý khu bảo tồn và cán bộ lâm nghiệp xã.
Mô hình Ban TQLN thôn cho phép huy động người dân tham gia trực tiếp vào việc quản lý bảo vệ rừng, đáp ứng phần nào nhu cầu về phát triển sinh kế của người dân địa phương, đồng thời nâng cao quyền và tiếng nói của người dân trong quản lý bảo vệ rừng… Mô hình ở Ngọc Sơn Ngổ Luông được thực hành tại 5 thôn bản từ năm 2010 và đến nay vẫn tiếp tục duy trì, mở rộng ra thêm các điểm bản khác. Điều này ít nhiều chứng tỏ tính hiệu quả và bền vững của mô hình. Tuy nhiên, điểm hạn chế lớn nhất của mô hình này là khả năng ra quyết định không cao, cần sự vào cuộc tích cực của ban quản lý rừng. Thêm nữa, quá trình làm việc vận động cộng đồng kéo dài, liên tục trong khi năng lực của ban quản lý về công tác cộng đồng cũng như năng lực của cộng đồng đối với quản lý bảo vệ rừng còn nhiều hạn chế.
Một khó khăn đáng kể khác là nguồn tài chính cho tuần tra cộng đồng bảo vệ rừng còn khá eo hẹp cho dù đã có một số chính sách hỗ trợ cho công tác này như quy định của Quyết định 24/2012/QĐ-TTg về việc đầu tư cho cộng đồng dân cư thôn bản vùng đệm để đồng quản lý rừng đặc dụng với mức hỗ trợ mỗi thôn bản là 40 triệu đồng cho 1 thôn bản trong một năm. Quy định này tạo tiền đề tốt cho việc thu hút sự tham gia của người dân vào công tác quản lý bảo vệ rừng đặc dụng. Tuy nhiên, do nguồn vốn của các địa phương còn hạn chế, quy định này chưa được thực hiện một cách rộng rãi cho các thôn vùng đệm ở các khu bảo tồn.
Cơ chế chia sẻ lợi ích từ rừng
Đây thường được coi là nội dung quan trọng nhất của các mô hình đồng quản lý. Theo Quyết định 07/2012/QĐ-TTg, nguồn lợi ích cần chia sẻ bao gồm lâm sản khai thác từ rừng, nông lâm sản dưới tán và đất trống, các khoản thu từ dịch vụ môi trường rừng (DVMTR). Năm 2012, Thủ tướng chính phủ ban hành Quyết định 116/QĐ-TTg cho phép thí điểm chia sẻ lợi ích trong rừng đặc dụng tại VQG Bạch Mã (Thừa Thiên Huế) và VQG Xuân Thủy (Nam Định), sau đó mở rộng thí điểm ở VQG Hoàng Liên (Lào Cai). Cho dù đây là cơ chế đầu tiên thí điểm cho phép người dân được quyền khai thác lâm sản trong rừng đặc dụng, đáp ứng phần nào nhu cầu của người dân địa phương đối với tài nguyên rừng nhưng việc thực hiện cơ chế này trên thực tế gặp không ít khó khăn. Đó là sự phức tạp trong quản lý khai thác lâm sản từ rừng đặc dụng cùng những vấn đề đảm bảo kỹ thuật khai thác và sử dụng lâm sản bền vững, nhất là đối với những dạng lâm sản khó tái tạo trong rừng. Mô hình chia sẻ lâm sản tỏ ra dễ thành công hơn đối với các khu rừng ngập nước khi lợi ích chính là nguồn thủy sản dưới tán rừng.
Hình thức lợi ích thứ hai được quy định chia sẻ là dựa trên chính sách về chi trả dịch vụ môi trường rừng được quy định tại Nghị định 99/2010/NĐ-CP. Theo đó, các đơn vị sử dụng dịch vụ rừng (chủ yếu là các nhà máy thủy điện) phải chi trả một lượng kinh phí tính theo mức sử dụng dịch vụ (công suất điện) cho việc bảo vệ các khu rừng đầu nguồn tương ứng. Đây là một nguồn kinh phí đáng kể cho công tác bảo vệ rừng, được chi xuống tới tận người dân.
Hạn chế cơ bản của hai hình thức chia sẻ lợi ích nêu trên là mối liên hệ lỏng lẻo giữa lợi ích được chia sẻ với công tác quản lý bảo vệ rừng (tính hiệu quả) cũng như chi phí cho vận hành hệ thống chi trả tương đối cao (tính hiệu suất) và sự đảm bảo công bằng lợi ích giữa các bên liên quan nhiều nơi chưa thực sự thỏa đáng. Mục tiêu chính của đồng quản lý là hướng tới quản trị rừng tốt, hài hòa lợi ích giữa các bên tham gia và huy động hiệu quả tiềm lực của người dân trong công tác quản lý bảo vệ rừng, do đó, cơ chế chia sẻ lợi ích đòi hỏi cần được hiểu rộng hơn thay vì chỉ chia sẻ các nguồn lợi từ rừng.
7 khuyến nghị chính sách cho đồng quản lý
Các chính sách ngành lâm nghiệp hiện vẫn thể hiện quyết tâm của nhà nước trong việc thực hiện đồng quản lý ở các khu bảo tồn Việt Nam. Tuy nhiên, để cơ chế này thực sự hiệu quả trên thực tế, cần có những quy định đồng bộ và phù hợp nhằm khắc phục những hạn chế của từng cách tiếp cận. Cụ thể:
- Tăng cường cơ chế phối hợp giữa các cơ quản quản lý ở địa phương trong quản lý bảo vệ rừng đặc dụng thông qua các HĐQL và các quy chế phối hợp song phương, đa phương giữa các ban ngành chức năng.
- Thúc đẩy thành lập và trao quyền đầy đủ cho các tổ chức đại diện thôn bản tham gia quản lý bền vững rừng đặc dụng thông qua các thỏa thuận và sự hỗ trợ tích cực của cán bộ địa bàn.
- Nâng cao năng lực quản lý bền vững rừng cho cộng đồng thông qua những hoạt động phối hợp quản lý bền vững rừng trên thực tế; phân công và bố trí các cán bộ chuyên trách trong công tác cộng đồng ở mỗi ban quản lý rừng.
- Bố trí nguồn tài chính thường xuyên cho công tác cộng đồng và cho các thôn xung yếu vùng đệm theo quy định.
- Phát triển dữ liệu về tài nguyên lâm sản và nghiên cứu hoàn thiện quy trình khai thác sử dụng các loại lâm sản bền vững, làm cơ sở cho việc chia sẻ lợi ích từ tài nguyên rừng.
- Mở rộng quy định về khai thác lâm sản trong rừng đặc dụng, cho phép người dân được tiếp cận rộng rãi hơn tới tài nguyên rừng, đồng thời đơn giản hóa và hạ cấp quyết định khi làm các thủ tục quản lý lâm sản trong rừng đặc dụng.
- Xây dựng các cơ chế sử dụng tiền chi trả dịch vụ môi trường một cách phù hợp với từng địa phương, đảm bảo tính hiệu quả và công bằng đối với người dân bảo vệ rừng.
Nguyễn Đức Tố Lưu – Trung tâm Con người và Thiên nhiên (PanNature)
