Chính sách giao khoán bảo vệ rừng: Hiệu quả không như kỳ vọng

ThienNhien.Net – Nhằm tạo động lực kinh tế khuyến khích người dân tham gia bảo vệ và phát triển rừng, đặc biệt là các hộ gia đình đồng bào dân tộc thiểu số sống dựa vào rừng, từ những năm 1990, Việt Nam đã ban hành một số chính sách liên quan đến khoán bảo vệ rừng. Tuy nhiên, sau gần ba thập kỷ thực hiện, bên cạnh một số kết quả đạt được, chính sách khoán rừng vẫn tồn tại nhiều bất cập khiến hiệu quả thực thi không như kỳ vọng, đặc biệt nguồn hỗ trợ khoán bảo vệ rừng chỉ đóng góp một phần không đáng kể vào thu nhập kinh tế hộ gia đình và chưa được phân bổ công bằng khiến người dân chưa thực sự tin tưởng và an tâm khi nhận khoán.

Từ những năm 1980, khi các công ty lâm nghiệp nhà nước bắt đầu bộc lộ hạn chế trong quản lý tài nguyên rừng quốc gia, nhà nước đã chú ý đến phương thức huy động sự tham gia của các thành phần kinh tế trong quản lý bảo vệ rừng. Nhằm thể chế hóa phương thức này, Luật BVPTR năm 1991 và Luật Đất đai năm 1993 đã thiết lập căn cứ pháp lý cho việc giao khoán rừng và đất lâm nghiệp cho các hộ gia đình, cá nhân và tổ chức với mục tiêu tạo động lực kinh tế khuyến khích người dân tham gia bảo vệ và phát triển rừng, đặc biệt là các đồng bào dân tộc thiểu số sống dựa vào rừng. Tiếp đó, nhà nước và chính phủ ban hành nhiều chính sách để triển khai thực hiện việc khoán bảo vệ rừng, trong đó nhà nước vẫn nắm quyền sở hữu và quản lý rừng và đất rừng, cụ thể là Nghị định 01/CP năm 1995 và Quyết định 178/2001/QĐ-TTg.

Trong giai đoạn đầu những năm 2000, Luật Đất đai 2003 và Luật BVPTR 2004 bắt đầu công nhận quyền sở hữu cộng đồng đối với đất đai và rừng cộng đồng, đồng thời Luật BVPTR cho phép khoán rừng đặc dụng cho các cá nhân/hộ gia đình sinh sống lâu đời tại địa phương. Cùng với sự phát triển kinh tế xã hội, các văn bản dưới luật như Nghị định 135/2005/NĐ-CP và Nghị định 75/2015/NĐ-CP hướng dẫn thực hiện khoán bảo vệ rừng cũng thay đổi các quyền, cơ chế hưởng lợi của các bên liên quan để phù hợp hơn với nhu cầu thực tiễn. Nhờ chính sách giao đất giao rừng và khoán bảo vệ rừng, cơ chế quản trị rừng của Việt Nam đã dần dần chuyển đổi từ bảo vệ nghiêm ngặt sang phát triển trồng rừng, từ cơ chế quản lý nhà nước tập trung sang phân quyền về địa phương và lấy con người là trung tâm (Nguyen et al., 2007).

Theo các chính sách khoán, các hộ gia đình, cá nhân tham gia nhận khoán để bảo vệ, khoanh nuôi tái sinh, trồng rừng trên các diện tích đất đã có rừng, đất chưa có rừng và đất đã có quy hoạch để trồng và phục hồi rừng thuộc các lâm trường quốc doanh và ban quản lý rừng đặc dụng, rừng phòng hộ được nhà nước giao đất sử dụng vào mục đích sản xuất lâm nghiệp (Sunderlin & Ba, 2005). Đối tượng ưu tiên khoán bảo vệ rừng là các hộ gia đình, cá nhân là công nhân, viên chức đang hoặc đã làm việc cho bên giao khoán, các hộ cư trú hợp pháp tại địa phương và các hộ, tổ chức ở các địa phương khác có vốn đầu tư vào sản xuất và các hộ đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ có đời sống khó khăn. Cá nhân, hộ gia đình tham gia khoán bảo vệ rừng được nhận các khoản tiền mặt hỗ trợ bảo vệ rừng, từ 50.000đ/ha/năm lên 100.000 đồng/ha/năm (07/2012/QĐ-TTg và QĐ 24/2012/QĐ-TTg) và gần đây tăng lên 400.000đ/ha tại Nghị định 75/2015/NĐ-CP. Bắt đầu từ năm 2010, bên cạnh khoản tiền hỗ trợ khoán bảo vệ rừng, những người tham gia khoán bảo vệ rừng được nhận thêm tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng. Ngoài khoản tiền mặt hỗ trợ khoán bảo vệ rừng, người dân được phép thu hái một số lâm sản phụ, lâm sản ngoài gỗ và lâm sản tỉa thưa trong giới hạn quy định.

Tính đến nay, Chương trình 327 (bắt đầu năm 1992), Chương trình 556 (năm 1995) và Chương trình 5 triệu ha rừng là các chương trình điển hình triển khai khoán bảo vệ rừng. Rà soát nội dung chính của ba chương trình nói trên cho thấy mục tiêu ưu tiên của các chương trình là nhằm nâng cao diện tích và độ che phủ rừng toàn quốc, thứ đến là góp phần xóa đói giảm nghèo. Khác với chính sách giao đất giao rừng, chính sách khoán bảo vệ rừng khuyến khích sự tham gia của các thành phần kinh tế vào bảo vệ, phát triển rừng, trong đó nhà nước hỗ trợ nguồn lực cho việc bảo vệ, khoanh nuôi tái sinh, phục hồi và trồng mới rừng. Cơ chế khoán không đòi hỏi người dân phải đầu tư toàn bộ nguồn lực vào các diện tích đất nhận khoán mà vẫn được hưởng lợi từ diện tích nhận khoán. Trong khi đó, các chủ rừng, thông qua hợp đồng nhận khoán, có thể thực hiện các mục tiêu bảo vệ phát triển rừng theo mục đích của mình mà vẫn đảm bảo khả năng kiểm soát rừng và đất rừng trong phạm vi quản lý.

Hiệu quả còn khiêm tốn

Sau hơn 20 năm thực hiện chính sách giao khoán rừng, đã có 730.324,2 ha rừng và đất lâm nghiệp được khoán cho hộ gia đình/cá nhân/cộng đồng (Bảng 1), trong đó đất rừng sản xuất 306.765 ha, đất rừng phòng hộ 330.387,6 ha, đất rừng đặc dụng 93.171,6 ha. Phần lớn diện tích rừng và đất lâm nghiệp được khoán cho các hộ gia đình, các khu vực rừng tự nhiên gắn với đời sống cộng đồng được khoán cho cộng đồng và nhóm hộ gia đình.

Bảng 1: Kết quả giao khoán cho các đối tượng nhận khoán 

Nguồn: (Bộ NNPTNT, 2015)

Có thể nhận thấy chính sách giao khoán đã góp phần cải thiện sinh kế và tạo nguồn thu nhập cho các hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng, nhất là đồng bào dân tộc thiểu số. Một số nghiên cứu chỉ ra rằng kinh phí quản lý bảo vệ rừng đã góp phần cải thiện kinh tế địa phương, góp phần giảm nghèo và tác động tích cực đến tình trạng rừng (Sunderlin & Ba, 2005). Tính đến năm 2015, đã có 600.152 ha rừng và đất lâm nghiệp được khoán cho 112.581 hộ gia đình và cá nhân, ước tính tạo việc làm cho khoảng trên 300 nghìn lao động địa phương. Sau khi nhận khoán rừng sản xuất là rừng trồng, các hộ gia đình đã đầu tư thâm canh nâng cao năng suất rừng trồng nguyên liệu từ 7-10m³/ha/năm (2005) lên bình quân 15-20m³/ha/năm, rừng trồng nhiều loại cây của người dân đạt đến 30m³/ha/năm, chu kỳ kinh doanh cây nguyên liệu rút ngắn từ 8 năm còn 6 năm, nâng cao hiệu suất và giá trị kinh tế rừng trồng, tăng thu nhập bình quân từ rừng của cá nhân/hộ gia đình lên 33-52 triệu đồng/năm. Ngoài nâng cao hiệu quả kinh tế từ rừng, công tác giao khoán còn góp phần hình thành một số vùng nguyên liệu tập trung như vùng Đông Bắc, trung tâm Bắc Bộ, Bắc Trung Bộ, duyên hải Nam Trung Bộ… nhằm cung cấp gỗ, nguyên liệu giấy, ván nhân tạo, dăm gỗ cho các cơ sở chế biến trong vùng và phục vụ xuất khẩu (Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, 2015). Tuy nhiên, so với mục tiêu đặt ra và những kỳ vọng trong hoạt động khoán bảo vệ rừng thì hiệu quả nêu trên còn khá khiêm tốn.

 … vì những tồn tại chưa được giải quyết

Với mức hỗ trợ từ 200.000-400.000 đồng/ha/năm, mỗi hộ gia đình khi nhận khoán rừng có thể thu được tối đa 12 triệu đồng từ khoán bảo vệ rừng, chưa kể nguồn thu từ lâm sản phụ và lâm sản ngoài gỗ. Tuy nhiên, quá trình thực hiện chính sách khoán rừng và đất lâm nghiệp cho hộ gia đình/cộng đồng tại các lâm trường quốc doanh, ban quản lý rừng cho thấy quá trình khoán bảo vệ rừng diễn ra rất chậm, chỉ chiếm khoảng 30%, có nơi chỉ chiếm 5-10% diện tích đất của công ty (Bộ NNPTNT, 2015). Điều đáng nói là nhiều người dân vẫn mơ hồ giữa khoán bảo vệ rừng và giao đất giao rừng (Nguyen et al., 2007), do đó người dân không nắm được các quyền lợi và trách nhiệm của mình trên diện tích đất được giao khoán. Một số nghiên cứu của các tổ chức quốc tế và các nhà nghiên cứu đã chỉ ra những tồn tại cơ bản của chính sách khoán bảo vệ rừng, tuy nhiên, khuôn khổ bài viết chỉ xin đề cập 3 nội dung chính: (i) Thiếu công bằng trong quá trình tham gia và hưởng lợi khi nhận khoán bảo vệ rừng; (2) Tính phức tạp của chính sách và (3) Thiếu động lực kinh tế.

Thiếu công bằng trong quá trình tham gia và hưởng lợi khi nhận khoán bảo vệ rừng

Theo Nghị định 01/CP năm 1995, đối tượng nhận khoán bảo vệ rừng bao gồm hộ gia đình, cá nhân là công nhân, viên chức đang hoặc đã làm việc cho bên giao khoán; các hộ cư trú hợp pháp tại địa phương và các hộ, tổ chức ở các địa phương khác có vốn đầu tư vào sản xuất. Năm 2005, Nghị định 01/CP được thay thế bằng Nghị định 135/2005/NĐ-CP và Nghị định 135 ưu tiên khoán rừng và đất lâm nghiệp cho các hộ đồng bào dân tộc thiểu số có hoàn cảnh khó khăn. Điểm chung giữa các chính sách là đều nhằm hỗ trợ phát triển sinh kế và đẩy mạnh phát triển kinh tế hộ gắn liền với bảo vệ phát triển rừng. Tuy nhiên, việc gia tăng các quyền hưởng lợi từ rừng không đồng nghĩa với việc tăng nguồn lợi kinh tế từ rừng (Tan, 2005). Thông thường, các hộ nghèo và hộ có hoàn cảnh khó khăn thường thiếu nguồn lực để khai thác và hưởng lợi từ diện tích rừng nhận khoán hoặc không có khả năng chuyển các lợi ích từ rừng và đất rừng thành lợi ích kinh tế. Thực tế xã hội cho thấy các hộ nghèo thường không nắm rõ quy định pháp luật nói chung và pháp luật bảo vệ phát triển rừng nói riêng, vấn đề nhãn tiền của họ chỉ là giải quyết nhu cầu kinh tế. Điều đáng nói là trong khi các nhu cầu về gỗ củi, cây thuốc và sản vật từ rừng ngày một gia tăng (Nguyen et al., 2007) và việc khai thác các lâm sản này mang lại cho hộ gia đình nguồn thu đáng kể thì tiền hỗ trợ khoán bảo vệ rừng lại ở mức rất khiêm tốn, từ 200.000 – 400.000 đồng/ha/năm, đặc biệt phụ thuộc nhiều vào khả năng chi trả của ngân sách địa phương. Con số này quá nhỏ so với lợi ích từ việc khai thác trái phép tài nguyên rừng và không đủ để nhóm nghèo từ bỏ việc xâm hại và phá rừng.

Vấn đề không chỉ nằm ở câu chuyện kinh phí eo hẹp, thực tế cũng chứng minh không phải lúc nào các nhóm đối tượng được nhận khoán bảo vệ rừng cũng có cơ hội tiếp cận công bằng với các lợi ích của chính sách khoán bảo vệ rừng (Sunderlin & Ba, 2005) (To, Mahanty & Dressler, 2013) (Phúc & Nghị, 2014); các hộ có khả năng tiếp cận với các thông tin về chính sách khoán sớm hơn thường là các hộ có thành viên là cán bộ địa phương hoặc cán bộ ban quản lý rừng thường được nhận các diện tích rừng tốt hơn tại các vị trí thuận lợi hơn. Một vấn đề khác cũng được đặt ra liên quan đến đối tượng hưởng lợi từ rừng trồng và rừng khoanh nuôi tái sinh sau khi chấm dứt hợp đồng khoán với người dân. Theo quy định, người dân chỉ được hưởng 2/3 sản phẩm từ cây phụ trợ trên diện tích rừng trồng mới và một tỷ lệ hợp lý của giá trị tăng trưởng rừng trên diện tích rừng nhận khoán khoanh nuôi tái sinh. Điều này dẫn đến sự mơ hồ về quyền sở hữu đối với hoa lợi trên đất và quyền bề mặt đối với các sản phẩm từ rừng khoán. Người dân cho rằng các sản vật trên diện tích rừng do họ chăm sóc phải thuộc về họ, trong khi với các cán bộ nhà nước, cây gỗ bản địa và một phần cây phụ trợ thuộc về nhà nước. Sự khác nhau trong cách hiểu về vấn đề hưởng lợi đã dẫn đến những mâu thuẫn, xung đột trong việc khai thác gỗ từ rừng trồng và rừng tái sinh tự nhiên. Do đó, có thể hiểu ngay cả khi được hỗ trợ về cây giống, phân bón và vật tư hỗ trợ trồng rừng, người dân, đặc biệt là người dân nghèo cũng thường không quan tâm tới việc chăm sóc các diện tích rừng trồng nói trên. Chưa kể, lợi nhuận thu được từ việc trồng rừng và khoanh nuôi tái sinh rừng thường không thể so sánh với việc canh tác nông nghiệp hoặc cây công nghiệp, do vậy khó có thể thu hút người dân cam kết phát triển và bảo vệ rừng.

 Tính phức tạp của chính sách

 Ngoài các văn bản luật như Luật Đất đai, Luật BVPTR, một loạt các chính sách khác đã được triển khai để thực hiện chủ trương khoán bảo vệ rừng như: Quyết định 327-CT, Nghị định 01/CP, Quyết định 556/TTg, Quyết định 178/2001/QĐ-TTg, Nghị định 135/2005/NĐ-CP, Quyết định 07/2012/QĐ-TTg, Quyết định 24/2012/QĐ-TTg, Nghị định 75/2015/NĐ-CP và nhiều văn bản hỗ trợ khác. Có thể thấy trong hơn hai mươi năm triển khai chính sách khoán bảo vệ rừng, số lượng các văn bản chính sách về khoán bảo vệ rừng được ban hành với tốc độ khá nhanh. Sự thay đổi quá nhanh về các văn bản chính sách pháp luật đã gây ra sự lúng túng cho cả người thực thi chính sách và người nhận khoán (Sunderlin & Ba, 2005) dẫn đến mỗi địa phương thực hiện một kiểu, người dân các địa phương hưởng lợi từ chính sách khoán theo cơ chế khác nhau (World Agroforestry Centre Viet Nam, n.d.). Thậm chí, ngay cả trong Quyết định 178/2001/QĐ-TTg quy định quyền hưởng lợi và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp, các chỉ tiêu kỹ thuật xác định tiêu chuẩn rừng khai thác, trạng thái, tỷ lệ hưởng lợi còn tương đối phức tạp đối với không chỉ hộ gia đình/cộng đồng mà cả với cán bộ địa phương (Huy, 2007). Điều này có nghĩa là người dân muốn khai thác các loại lâm sản ngoài gỗ thì cần thực hiện nhiều thủ tục phức tạp vượt quá khả năng của họ.

Thêm điểm đáng lưu ý là đối với chính sách khoán bảo vệ rừng, người dân thực hiện nghĩa vụ bảo vệ rừng và hưởng lợi từ việc nhận khoán theo các điều khoản quy định tại hợp đồng khoán với bên giao khoán. Tuy nhiên, hợp đồng khoán hiện tại rất ngắn gọn và thiếu chi tiết, khiến người dân không nắm rõ các quyền và trách nhiệm của mình (Long, 2012), thậm chí, người dân tại Hà Giang và Yên Bái còn không biết gì về quyền được hưởng lợi của mình (Sunderlin & Ba, 2005).

 Thiếu động lực phát triển kinh tế

 Hiện tại, mức hỗ trợ khoán bảo vệ rừng dao động trong khoảng 200.000 – 400.000 đồng/ha/năm, tùy thuộc vào khả năng chi trả của ngân sách địa phương. So với thu nhập hộ gia đình, khoản tiền này không đáng kể. Tuy nhiên, nếu tính tổng chi ngân sách cho hỗ trợ khoán bảo vệ rừng, đây là một con số không nhỏ. Theo thống kê, trong giai đoạn 1998 – 2005, mỗi năm ngân sách nhà nước chi khoảng 100 tỉ đồng tiền hỗ trợ khoán bảo vệ rừng (Tan, 2005), chưa kể các khoản hỗ trợ cây giống, phân bón và vật tư. Trong khi đó, từ góc độ của người dân, cây giống và các khoản đầu tư được xem là những khoản “cho không” từ Nhà nước. Xét từ góc độ kinh tế, cách thức triển khai hỗ trợ của Nhà nước không những không tạo được động lực phát triển kinh tế của người dân địa phương mà còn có khả năng khiến người dân lầm tưởng diện tích nhận khoán và các khoản hỗ trợ là “hàng hóa công cộng”, có thể tự do hưởng lợi mà không cần thực hiện trách nhiệm đi kèm. Thêm vào đó, trong bối cảnh ngân sách nhà nước ngày càng eo hẹp như hiện nay, việc đảm bảo nguồn hỗ trợ khoán bảo vệ rừng trở nên ngày một khó khăn hơn.

 Thay đổi chính sách để khoán bảo vệ rừng đạt hiệu quả

 Theo chủ trương Dự thảo Luật BVPTR sửa đổi 2016, đối với rừng trồng, các chủ rừng sẽ có các quyền định đoạt, quyền sử dụng và quyền sở hữu rừng. So với Luật BVPTR 2004, một số thay đổi của Luật sửa đổi sẽ giúp phần cởi trói cho các chủ rừng, đặc biệt là việc các ban quản lý rừng đặc dụng và rừng phòng hộ được chủ động xây dựng kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng và được ký hợp đồng khoán bảo vệ và phát triển rừng. Như vậy, khoán rừng và đất rừng tiếp tục là một hình thức bảo vệ phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng.

Kết quả hơn hai mươi năm triển khai khoán bảo vệ rừng cho thấy, hình thức khoán đại trà chưa thực sự mang lại hiệu quả bảo vệ rừng và giảm nghèo như mong muốn. Trên thực tế, các khu rừng khác nhau đòi hỏi các biện pháp quản lý khác nhau, tùy thuộc vào loại rừng, tình hình kinh tế, xã hội, văn hóa và chính trị tại địa phương (Liem & Bayrak, 2015). Những khu vực đòi hỏi bảo vệ nghiêm ngặt nên do Nhà nước tổ chức quản lý bảo vệ trong khi đó những rừng ít xung yếu, rừng sản xuất có thể giao khoán cho người dân/cộng đồng để đảm bảo quản lý rừng bền vững và xóa đói giảm nghèo (Tan, 2005). Như vậy, căn cứ vào tình hình thực tế, các ban quản lý rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, các lâm trường quốc doanh và công ty lâm nghiệp xây dựng kế hoạch bảo vệ phát triển rừng và phương án giao khoán đất rừng phù hợp. Khi xây dựng các phương án khoán bảo vệ rừng, cần xem xét bối cảnh cụ thể tại địa phương để xác định khoán theo hộ gia đình hay khoán cho cộng đồng sẽ đạt hiệu quả cao hơn.

Lê Thị Hà Thu – Trung tâm Con người và Thiên nhiên (PanNature)

 Tài liệu tham khảo 

1. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. (2015). Báo cáo tổng kết, đánh giá kết quả thực hiện Nghị định số 01/CP ngày 04/04/1995 và Nghị định số 135/2005/NĐ-CP NGÀY 08/11/2005. Hà Nội.
2. Huy, B. (2007). Quản lý rừng và hưởng lợi trong giao đât giao rừng, 15.
3. Liem, D. T., & Bayrak, M. M. (2015). Lessons Learned from Forestland Allocation and Land Tenure Arrangements.
4. Long, V. (2012). Hội thảo Giao đất Lâm nghiệp – Chính sách và thực trạng tại Việt Nam. In Một số ý kiến về giao đất giao rừng cho hộ gia đình, chính sách và thực tiễn (pp. 31–43). Hà Nội.
5. Nguyen, Q. T., Nguyen, B. N., & Tran, N. T. (2007). Forest Tenure Reform in Viet Nam: Experiences from Northern Upland and Central Highlands Regions. In Forest Tenure Reform in Viet Nam : Case Studies From the Northern Upland and Central Highlands Regions (p. 68). Bangkok. Retrieved from http://bit.ly/btcs00489
6. Phúc, T. X., & Nghị, T. H. (2014). Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu ngành Lâm nghiệp: Cơ hội và thách thức. Hà Nội.
7. Sunderlin, W. D., & Ba, T. (2005). Poverty reducing. Jakarta: Subur Printing.
8. Tan, N. Q. (2005). Are they contributing to better forest management and poverty? The case of Viet Nam.
9. To, P., Mahanty, S., & Dressler, W. (2013). How Biodiversity Conservation Policy Accelerates Agrarian Differentiation: The Account of an Upland Village in Vietnam. Conservation and Society, 11(2), 130. http://bit.ly/btcs00475
10. World Agroforestry Centre Viet Nam. (n.d.). Will current forest land tenure impede REDD+ efforts in Vietnam?