ThienNhien.Net – Dự thảo Luật BVPTR sửa đổi đã có những thay đổi đáng chú ý, đặc biệt là về thu hút đầu tư tư nhân vào rừng và lâm nghiệp. Tuy nhiên, để thu hút đầu tư tư nhân vào hai lĩnh vực đặc biệt quan trọng này, điều cần thiết nhất là cần bảo hộ quyền cho các nhà đầu tư. Để làm được điều này, các quy định cụ thể của Luật sửa đổi nên được xây dựng theo hướng ghi nhận cơ bản quyền của chủ rừng và hạn chế sự can thiệp của Nhà nước vào các quyết định của chủ rừng.

Hình thức sở hữu rừng

Điều 7 Dự thảo quy định về sở hữu rừng với 2 hình thức là sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và sở hữu của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư. Việc quy định rừng tự nhiên (kể cả nguyên sinh và thứ sinh đều thuộc sở hữu Nhà nước là hợp lý, phù hợp với Hiến pháp. Tuy nhiên, cần thống nhất cách hiểu quy định này. Theo đó, đây chỉ là quy định nhằm xác lập quyền sở hữu ban đầu đối với rừng chưa có chủ. Giả sử rừng tự nhiên đã được Nhà nước xác lập quyền sở hữu, sau đó Nhà nước chuyển giao quyền sở hữu cho cá nhân, tổ chức khác thì rừng đó chuyển thành sở hữu tư nhân. Cá nhân, tổ chức này có toàn quyền của chủ sở hữu tương tự như rừng trồng chứ không có bất kỳ hạn chế nào vì lý do đó là rừng có nguồn gốc tự nhiên.

Cách tiếp cận này cũng tương tự như các tài nguyên khác như khoáng sản hay tài nguyên nước. Đối với khoáng sản, khi còn ở trong lòng đất thì thuộc sở hữu Nhà nước nhưng khi Nhà nước đã cấp phép và doanh nghiệp khai thác thì chuyển thành sở hữu của doanh nghiệp. Nước thiên nhiên thuộc sở hữu của Nhà nước nhưng khi Nhà nước đã cấp phép và doanh nghiệp đã đóng chai, bán nước đó thì thuộc sở hữu của doanh nghiệp. Điều này cần được minh định trong toàn bộ nội dung của luật.

Quy hoạch và quản lý rừng

Dự thảo hiện nay đang yêu cầu phải lập quy hoạch phát triển bền vững đối với cả ba loại rừng: phòng hộ, đặc dụng và sản xuất, kể cả rừng thuộc sở hữu Nhà nước và thuộc sở hữu tư nhân. Điều này chỉ nên áp dụng đối với rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và rừng thuộc sở hữu Nhà nước. Riêng đối với rừng sản xuất thuộc sở hữu tư nhân thì không lập quy hoạch bởi rừng sản xuất thuộc sở hữu tư nhân (không có chức năng phòng hộ hay đặc dụng) thì được hiểu rằng không có ảnh hưởng đến lợi ích công cộng, vì vậy tư nhân có toàn quyền trong việc trồng, phát triển, bảo vệ, khai thác mà không phụ thuộc vào quy hoạch Nhà nước. Quy hoạch chỉ nên dừng lại ở những nội dung có liên quan đến (1) tài sản nhà nước và (2) lợi ích công cộng. Lợi ích công cộng được thể hiện thông qua việc phân loại rừng theo chức năng phòng hộ và đặc dụng. Nằm ngoài hai yếu tố này thì nên để xã hội tự do, Nhà nước không nên can thiệp.

Quản lý rừng sản xuất

Mặc dù các quyền của chủ rừng đối với rừng sản xuất hiện nay đã được Dự thảo ghi nhận, song rất nhiều các quyền này vẫn ghi “theo quy chế quản lý rừng”. Mặc dù tinh thần chung của Dự thảo và Quyết định 49/2016/QĐ-TTg về quy chế quản lý rừng sản xuất là khuyến khích mạnh mẽ việc đầu tư vào rừng sản xuất, tuy nhiên, các quy định cụ thể lại không thể hiện được điều này. Đặc biệt, tại Quyết định 49 vẫn có quy định yêu cầu chủ rừng sản xuất phải có hồ sơ thiết kế khai thác rừng được Sở NNPTNT phê duyệt hàng năm trước khi được khai thác rừng của chính mình. Quy định này cần được xóa bỏ và việc ghi nhận quyền tự chủ quyết định khai thác gỗ trên rừng sản xuất thuộc sở hữu tư nhân cần được ghi nhận trong Luật.

Có thể sẽ có ý kiến cho rằng việc trao quyền quá lớn cho chủ rừng là sự buông lỏng quản lý của Nhà nước. Ví dụ, trao quyền khai thác gỗ cho chủ rừng sản xuất mà không có sự kiểm soát của Nhà nước sẽ dẫn đến tình trạng chủ rừng chặt phá rừng quá mức để khai thác lấy gỗ, làm suy giảm diện tích rừng của Việt Nam. Tuy nhiên, cần thống nhất quan điểm rõ ràng rằng, chỉ khi nào Nhà nước trao toàn bộ quyền sở hữu, hưởng dụng mới có thể khiến chủ rừng yên tâm đầu tư.

Một trong những yếu tố quan trọng để nhà đầu tư quyết định bỏ vốn là họ phải nhìn ra cơ hội rút lui khỏi thị trường khi cần thiết. Đơn cử như việc gửi tiền vào ngân hàng, nếu người dân biết rằng rút tiền ra có thể sẽ gặp khó khăn thì họ sẽ hạn chế gửi tiền. Hay như trước đây Nhà nước có quy định muốn mổ trâu, mổ bò phải xin phép với lý do bảo vệ sức kéo. Tuy nhiên, chính quy định này làm giảm động lực đầu tư nuôi trâu bò của người dân và doanh nghiệp bởi họ không thể chắc chắn rằng khi cần tiền gấp họ có thể bán con trâu, con bò đó để mổ thịt. Đầu tư vào rừng cũng vậy, nếu các quyền của chủ rừng như bán lại, sang nhượng, quyền thế chấp để vay vốn, quyền khai thác lâm sản (cả gỗ và lâm sản ngoài gỗ), quyền cho thuê lại phục vụ du lịch, nghiên cứu khoa học… không được pháp luật ghi nhận và bảo vệ thì chính là sự cản trở nhà đầu tư bỏ tiền vào lâm nghiệp.

Việc ghi nhận vững chắc quyền tự quyết định việc khai thác gỗ của chủ rừng sản xuất không chỉ có ý nghĩa thu hút đầu tư mà còn giúp cung cấp thêm gỗ cho các hoạt động chế biến, thị trường gỗ từ các khu rừng sản xuất. Điều này làm giảm áp lực lên hoạt động khai thác gỗ trái phép tại các khu rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, nơi mà cây gỗ có ý nghĩa cho lợi ích công cộng.

Thực tế nhiều doanh nghiệp phản ánh là việc xin Sở NNPTNT phê duyệt kế hoạch khai thác gỗ rừng sản xuất hàng năm rất khó khăn. Do chỉ tiêu độ che phủ rừng là một trong những chỉ tiêu trong kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương nên các Sở NNPTNT thường tìm cách gây khó khăn khi doanh nghiệp có nhu cầu khai thác tài sản của chính mình. Chính sách này những tưởng theo hướng “khuyến khích trồng, hạn chế chặt” rừng sản xuất sẽ có tác dụng tăng độ che phủ rừng. Nhưng trên thực tế, nhiều doanh nghiệp và người dân đã chuyển hướng đầu tư sang lĩnh vực khác thay vì đầu tư vào rừng vì quyền rút lui khỏi thị trường của họ bị gây khó dễ.

Quản lý rừng phòng hộ

Như đã đề cập trong phần quan điểm tiếp cận, chỉ khi nào các quyền tài sản của chủ rừng được bảo đảm thì cá nhân, tổ chức mới có thể yên tâm đầu tư vào rừng. Dự thảo đã cho phép giao rừng cho tổ chức kinh tế, hộ gia đình cá nhân (Điều 21.2), tuy nhiên, kể cả khi đã được giao thì quyền của chủ sở hữu rừng vẫn bị hạn chế rất nhiều, chưa thực sự thông thoáng để thu hút đầu tư.

Cần thống nhất cách tiếp cận rằng rừng phòng hộ là rừng có mục đích chính là để phòng hộ chống lũ lụt, chắn gió, chắn cát, chắn sóng, bảo vệ môi trường… Xuất phát từ mục đích đó, cách thức tốt nhất để quản lý loại rừng này là dựa vào quy chuẩn kỹ thuật áp dụng cho từng khu rừng phòng hộ. Cụ thể:

• Mỗi khu rừng phòng hộ để đáp ứng chức năng của mình (chắn gió, chắn cát…) thì cần trồng loại cây nào, chiều cao tối thiểu bao nhiêu, mật độ cây tối thiểu là bao nhiêu… Các quy chuẩn mang tính tối thiểu này sẽ do Nhà nước ban hành áp dụng cho từng khu rừng, phù hợp với nhu cầu phòng hộ của khu vực xung quanh.
• Mỗi khu rừng phòng hộ sẽ được tổ chức đấu giá/đấu thầu để giao cho tổ chức, cá nhân làm chủ sở hữu, hoặc giao cho cộng đồng dân cư địa phương. Đối với cánh rừng nào không có tổ chức, cá nhân nhận đấu giá/đấu thầu hoặc rừng phòng hộ đặc biệt quan trọng không thể giao cho tư nhân (được cụ thể hóa bằng các tiêu chí rõ ràng) thì chính quyền địa phương tổ chức việc bảo vệ.
• Tổ chức, cá nhân làm chủ rừng lúc này có toàn quyền (không phải xin phép cơ quan nhà nước) thực hiện các hoạt động bảo vệ, phát triển, cho thuê, cho thuê lại, cho thuê môi trường, thế chấp, góp vốn, khai thác lâm sản (kể cả gỗ), hưởng dụng, thụ hưởng tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng từ khu rừng đó… miễn là luôn duy trì điều kiện của khu rừng cao hơn so với quy chuẩn tối thiểu được ban hành bởi cơ quan nhà nước.
• Quy định này được bảo đảm thực thi bằng các biện pháp thanh tra, kiểm tra thường xuyên của chính quyền địa phương và các chế tài hành chính, hình sự. Có thể gia cố thêm các biện pháp bảo đảm thực thi thông qua điều kiện của người được giao hoặc các quy định về ký quỹ, mua bảo hiểm bắt buộc…

Một cơ chế như vậy sẽ cho phép tối đa hóa quyền của chủ rừng đối với tài sản mình được giao quản lý, đồng thời vẫn gắn chặt trách nhiệm của chủ rừng trong việc duy trì chức năng phòng hộ của rừng. Như vậy, người dân và doanh nghiệp có thể yên tâm nhận giao rừng phòng hộ của Nhà nước để khai thác mà chỉ cần bảo đảm các mục tiêu phòng hộ đã được đề ra trong quy chuẩn kỹ thuật.

Giao, cho thuê và thu hồi rừng

Quy định về thu hồi rừng trong Dự thảo hiện nay được thiết kế tương tự như quy định về thu hồi đất trong Luật Đất đai. Mặc dù rừng luôn gắn liền với đất, song cách tiếp cận này không hợp lý xuất phát từ sự khác biệt căn bản giữa hai loại tài nguyên là đất đai và rừng.

Thứ nhất, về bản chất, đất đai là tài nguyên bề mặt, nên toàn bộ đất đai là tài nguyên thiên nhiên, kể cả đất do con người chủ động lấn biển thì cũng là tài nguyên thiên nhiên, nên toàn bộ đều thuộc sở hữu toàn dân, không có sở hữu tư nhân. Còn rừng có thể là rừng tự nhiên, hoặc rừng trồng, do đó, tồn tại rừng thuần túy thuộc sở hữu tư nhân.

Thứ hai, đất đai có đặc tính không tiêu hao, việc khai thác sử dụng đất không làm suy chuyển diện tích bề mặt của tài nguyên đất đai. Ngược lại, rừng là tài sản tiêu hao, một số hình thức khai thác rừng như tham quan du lịch, nghiên cứu khoa học, khai thác lâm sản ngoài gỗ không làm tiêu hao rừng, nhưng việc khai thác gỗ hoặc sự cố cháy rừng sẽ làm tiêu hao tài sản. Nếu rừng đã bị khai thác lấy gỗ thì không thể thu hồi.

Do đó, việc giao, cho thuê và thu hồi rừng có nhiều nét giống với việc quản lý công sản là công trình xây dựng hơn là so với đất đai. Vì vậy, các quy định về giao rừng, cho thuê rừng và thu hồi rừng cần được chỉnh sửa như sau: Nếu việc chuyển sở hữu từ nhà nước sang tư nhân không xác định thời hạn mà không cho phép khai thác gỗ rừng (rừng phòng hộ, rừng đặc dụng) thì cần được gọi là giao rừng. Nếu việc chuyển sở hữu từ nhà nước sang tư nhân có xác định thời hạn mà không cho phép khai thác gỗ thì gọi là cho thuê rừng. Nếu việc chuyển sở hữu từ nhà nước sang tư nhân mà cho phép khai thác toàn bộ gỗ rừng (rừng sản xuất), kể cả có thời hạn hay không có thời hạn thì phải được gọi là bán rừng. Thời hạn ở đây chỉ có ý nghĩa là thời hạn giao đất, cho thuê đất với mục đích sử dụng đất là trồng rừng chứ không thể hiểu là thời hạn cho thuê rừng. Các hợp đồng/quyết định giao, cho thuê, bán rừng này cần được thể hiện đúng bản chất của các giao dịch giao, cho thuê, bán tương ứng.

Tương tự, đối với việc thu hồi rừng, cũng cần xác định chính xác bản chất của việc này. Nếu việc chuyển sở hữu từ tư nhân sang nhà nước đối với rừng đã được giao, cho thuê như trên thì được gọi là thu hồi rừng. Nếu việc chuyển sở hữu từ tư nhân sang nhà nước đối với rừng không thuộc trường hợp trên thì phải được gọi là trưng mua rừng, và thực hiện theo pháp luật về trưng mua tài sản.

Rõ ràng, đối với trường hợp rừng thuộc sở hữu của tư nhân thuộc hai trường hợp (1) do tư nhân đầu tư phát triển hoặc (2) tư nhân đã nhận chuyển nhượng từ Nhà nước mà được phép khai thác gỗ thì đây thuần túy là tài sản của tư nhân và chủ sở hữu có toàn quyền đối với tài sản của mình. Việc Nhà nước muốn lấy lại vì bất kỳ lý do gì thì đều phải được coi là trưng mua tài sản.

Nguyễn Minh Đức – Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam