ThienNhien.Net – Sau 30 năm đổi mới, nước ta đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trên các lĩnh vực kinh tế – xã hội, song môi trường tiếp tục bị ô nhiễm, suy thoái. Các nguồn thải đang tiếp tục gia tăng, việc khai thác tài nguyên thiếu hiệu quả, cùng với những tác động của biến đổi khí hậu đang đặt đất nước ta trước những thách thức rất lớn về phát triển bền vững. Một trong các nguyên nhân chính của ô nhiễm, suy thoái môi trường là việc thực thi chính sách, pháp luật về BVMT (BVMT) còn yếu kém, các mục tiêu môi trường đề ra không đạt được. Theo tổng kết của Bộ TN&MT, đến 2015 có 5/6 chỉ tiêu về môi trường trong các chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội do Quốc hội, Chính phủ phê duyệt không đạt được mục tiêu đề ra (Bộ TNMT, 2016). Để tăng cường thực thi chính sách, pháp luật về BVMT, một công cụ quan trọng cần được triển khai là xây dựng bộ chỉ số và đánh giá, xếp hạng kết quả về BVMT, từ đó chỉ rõ những mặt còn yếu kém cần khắc phục, đồng thời nâng cao nhận thức, ý thức trách nhiệm, đẩy mạnh hoạt động BVMT của các địa phương.
Nhiệm vụ xây dựng bộ chỉ số về BVMT đã được đề ra trong Chiến lược BVMT quốc gia đến 2020, Nghị quyết 24/NQ-TƯ của Ban Chấp hành TƯ Đảng và gần đây nhất là Chỉ thị 25/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 31/8/2016 về một số nhiệm vụ, giải pháp cấp bách về BVMT. Theo đó, bộ chỉ số[1] cần được xây dựng và ban hành trong năm 2016 để triển khai đánh giá, xếp hạng kết quả BVMT của các địa phương từ năm 2017.
Từ kinh nghiệm quốc tế…
Trên thế giới, bộ chỉ số đánh giá hoạt động môi trường đã được nghiên cứu và áp dụng ở nhiều cấp độ khác nhau. Ở cấp độ toàn cầu, chỉ số đánh giá hoạt động môi trường (Environmental Performance Index – EPI) đã được Đại học Yale và Đại học Columbia ở Hoa Kỳ nghiên cứu, xây dựng từ năm 2006 để xếp hạng kết quả BVMT của các quốc gia. Bộ chỉ số bao gồm 22 chỉ thị đại diện cho 10 nhóm chính sách hướng tới 2 nhóm vấn đề chính là: (i) sức khỏe môi trường (environmental health); và (ii) sức sống của hệ sinh thái (ecosystem vitality) (YCELP, 2013). Kết quả xếp hạng EPI 2016 cho thấy các nước dẫn đầu là Phần Lan, Iceland, Thụy Điển; các nước yếu kém nhất là Madagascar, Enitrea và Somalia; Việt Nam nằm ở nhóm dưới trung bình. Vị trí xếp hạng của Việt Nam về hoạt động BVMT là 79/132 năm 2012 và 131/180 nước được xếp hạng năm 2016 (Hsu et al., 2016).
Ở cấp khu vực, Cơ quan nghiên cứu kinh tế toàn cầu (Economist Intelligence Unit – EIU) thuộc Tạp chí The Economists cùng các chuyên gia trên thế giới đã nghiên cứu, xây dựng Chỉ số thành phố xanh (Green City Index – GCI) để xếp hạng các thành phố trong từng khu vực châu Âu, châu Á, châu Mỹ. GCI gồm khoảng 30 chỉ thị đại diện cho 8 hoặc 9 nhóm chính sách tùy thuộc vào từng khu vực, bao gồm: (i) phát thải khí nhà kính; (ii) năng lượng; (iii) xây dựng; (iv) sử dụng đất; (v) giao thông; (vi) nước sạch và vệ sinh; (vii) quản lý chất thải; (viii) chất lượng không khí và; (ix) quản lý môi trường (EIU, 2011, 2012).
Năm 2011, EIU đã đánh giá mức độ xanh theo GCI đối với 22 thành phố châu Á chia theo 5 nhóm xếp hạng là: Tốt (well above average); Khá (Above average); Trung bình (Average); Yếu (Below average); Kém (Well below average). Việt Nam chỉ có một đại diện là TP Hà Nội tham gia (TP Hồ Chí Minh bị loại vì thiếu nhiều số liệu về môi trường) và được xếp hạng ở mức Yếu (Below average) cùng với 4 thành phố khác (EIU-2, 2011).
Ở cấp quốc gia, tại Canada, Tạp chí Corporate Kights đã nghiên cứu, xếp hạng các địa phương về BVMT dựa trên bộ chỉ số địa phương xanh (Green Province). Nghiên cứu đã sử dụng 35 chỉ thị đại diện cho 7 nhóm vấn đề, gồm: (i) không khí và khí hậu; (ii) môi trường nước, (iii) đa dạng sinh học/thiên nhiên; (iv) giao thông vận tải; (v) chất thải; (vi) năng lượng và các tòa nhà; (vii) đổi mới, sáng tạo. Năm 2012, nghiên cứu đã thử nghiệm đánh giá 10/13 tỉnh và vùng lãnh thổ của Canada, với kết quả dẫn đầu thuộc về Ontario, Bristish Columbia. Nghiên cứu cũng đã đánh giá từng mặt mạnh, yếu và xếp hạng theo từng nhóm vấn đề môi trường. Ví dụ Ontario xếp hạng chung thứ nhất, xếp hạng thứ nhất về không khí và khí hậu, thứ 9 về nước, thứ 3 về bảo vệ tự nhiên, thứ 6 về giao thông, thứ 5 về quản lý chất thải, thứ 3 về năng lượng và xây dựng và thứ 2 về đổi mới sáng tạo (Erin Marchington, 2012).
Các nghiên cứu trên đây đã chỉ ra một số kinh nghiệm cho việc xây dựng bộ chỉ số và thực hiện đánh giá, xếp hạng nỗ lực BVMT của các địa phương:
Thứ nhất, để đảm bảo tính logic của bộ chỉ số, việc xây dựng một khung lý thuyết (theoretical framework) là rất quan trọng. Khung lý thuyết này cần xác định chỉ số (index) đánh giá, các nhóm nội dung/vấn đề chính, các nhóm chính sách. Sau đó, các chỉ thị đại diện cho các nhóm chính sách được đề xuất và được lựa chọn theo những tiêu chí nhất định, ví dụ như tính đại diện, có thể đo lường được, sự sẵn có về số liệu, các tiêu chí “SMART”….
Thứ hai, về phương pháp tính điểm, các nghiên cứu đều xây dựng một chỉ số tổng hợp (composite/aggregate index) như EPI, GCI… được tính thông qua các chỉ số thành phần (sub-index), hoặc tính trực tiếp từ các chỉ thị có xét đến trọng số. Việc xác định các trọng số cũng rất quan trọng, qua đó thể hiện được sự đánh giá, cân nhắc ưu tiên về vấn đề/chính sách môi trường quan tâm. Trọng số thường được xác định bằng phương pháp delphi (lấy ý kiến chuyên gia). Điểm số của các chỉ thị được tính dựa trên kết quả đạt được so với mục tiêu về BVMT được đề ra của địa phương/quốc gia. Trường hợp, nếu vấn đề môi trường không có mục tiêu đề ra thì sử dụng 02 phương pháp: (i) xử lý thống kê tính điểm theo phương pháp trung bình cộng hoặc; (ii) gán điểm mặc định, theo đó địa phương/quốc gia có giá trị tốt nhất được điểm tối đa (10 hoặc 100) và điểm của các địa phương/quốc gia khác được tính theo giá trị tốt nhất đó.
Thứ ba, cần bảo đảm tối đa tính độc lập, khách quan của việc đánh giá, xếp hạng. Cơ quan thực hiện đánh giá, xếp hạng thường là các đơn vị nghiên cứu trường đại học, cơ quan báo chí… không liên quan đến chính quyền các quốc gia/địa phương. Nguồn số liệu được thu thập chủ yếu là từ các nghiên cứu độc lập, không phải từ các báo cáo của chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương.
… đến thực tiễn nước ta
Năm 2010, Tổng cục Môi trường đã nghiên cứu, xây dựng bộ chỉ số bền vững môi trường (ESI) với 15 chỉ thị theo 5 vấn đề: (i) các thành phần môi trường; (ii) giảm ô nhiễm môi trường; (iii) giảm ảnh hưởng, tổn thương con người; (iv) năng lực thể chế và xã hội và; (v) hợp tác BVMT vùng, quốc gia; đồng thời cũng đã thử nghiệm đánh giá, xếp hạng cho 8 tỉnh (TCMT, 2010).
Hiện nay, Viện Chiến lược, Chính sách Tài nguyên và Môi trường (ISPONRE) đang phối hợp với Tổng cục Môi trường thực hiện nghiên cứu thử nghiệm phân hạng môi trường các tỉnh/thành phố ở nước ta. Theo đó, ISPONRE đã bước đầu xây dựng bộ chỉ số với 20 chỉ thị đại diện cho 4 nhóm mục tiêu (bảo vệ sức khỏe con người; bảo vệ sức sống của hệ sinh thái; bảo vệ hệ thống khí hậu và; tăng cường năng lực quản lý nhà nước về BVMT), 10 nội dung và 14 nhóm chính sách. Trong nhóm mục tiêu về tăng cường năng lực quản lý nhà nước về BVMT, các chỉ thị về sự cố môi trường, thực hiện hiệu quả đánh giá tác động môi trường (ĐTM)… cũng được cân nhắc, xem xét. Về nguyên tắc, những địa phương đã để xảy ra các sự cố môi trường trên địa bàn sẽ có điểm số của chỉ số thành phần về quản lý môi trường thấp hơn. Các chỉ thị này phản ánh bối cảnh hiện nay ở nước ta, khi mà các sự cố ô nhiễm môi trường biển, sông, hồ… xảy ra ở nhiều nơi trong thời gian gần đây.
Hiện nay, bộ chỉ thị đang được áp dụng thử nghiệm cho một số địa phương để tiếp tục hoàn thiện. Quá trình nghiên cứu cho thấy một số vấn đề nổi lên như sau:
Thiếu các số liệu về chất lượng môi trường: Về mặt lý thuyết, việc đánh giá nỗ lực BVMT phải dựa trên các chỉ thị thể hiện kết quả “đầu ra” của công tác BVMT, cụ thể là các chỉ thị về chất lượng môi trường như môi trường nước, không khí, đất và đa dạng sinh học. Tuy nhiên, ở nước ta hiện nay, các số liệu về chất lượng môi trường ở các địa phương là rất thiếu, không đồng bộ và không liên tục theo thời gian. Vì vậy, trong tương lai gần, việc đánh giá, xếp hạng nỗ lực BVMT các địa phương cần được tiếp cận dựa trên các chỉ thị “đầu vào”, nghĩa là đo lường các hoạt động BVMT như: tỷ lệ chất thải rắn được thu gom; tỷ lệ khu, cụm công nghiệp có hệ thống xử lý nước thải… Tuy nhiên, về lâu dài, khi đã có một hệ thống mạng lưới quan trắc môi trường đầy đủ, đồng bộ, toàn diện, thì các chỉ thị về chất lượng môi trường cũng sẽ phải từng bước được đưa vào sử dụng.
Sự sẵn có và chất lượng của số liệu còn thấp: Một số chỉ thị mặc dù có số liệu song độ tin cậy không cao do mỗi cơ quan báo cáo một số liệu khác nhau. Chẳng hạn, có sự vênh số liệu về quản lý chất thải rắn giữa Sở TNMT, Sở Xây dựng và Công ty Môi trường đô thị. Nhiều chỉ thị không có trong hệ thống chỉ tiêu thống kê môi trường, hoặc đã có nhưng không thực hiện và muốn có số liệu thì đơn vị đánh giá phải trực tiếp điều tra, ví dụ như tỷ lệ chất thải rắn đô thị được tái chế v.v… Trên thực tế, có rất nhiều chỉ thị có tính đại diện như diện tích cây xanh đô thị; tỷ lệ chất thải nguy hại được thu gom, xử lý đúng quy định; hoặc tỷ lệ rác thải nông thôn được thu gom, xử lý… đã phải loại bỏ vì nhiều địa phương chưa có số liệu đáng tin cậy.
Nguyên nhân chủ yếu của hai vấn đề trên là do nước ta chưa xây dựng được một hệ thống cơ sở dữ liệu về môi trường hiện đại, đầy đủ, đồng bộ, quản lý thống nhất và được cập nhật theo thời gian. Do nhiều lý do, hệ thống các trạm quan trắc môi trường nước ta còn rất nhiều bất cập: không đầy đủ, đồng bộ; quản lý phân tán giữa các bộ, ngành; giữa trung ương và địa phương. Ví dụ, về chất lượng không khí, đến năm 2011, trên cả nước mới chỉ có 25 trạm quan trắc tự động cố định ở 9 tỉnh/thành phố, trong đó 15 trạm do Bộ TNMT quản lý (4 trạm bởi Tổng cục Môi trường và 11 trạm bởi Trung tâm KTTV quốc gia) còn lại 11 trạm do các Sở TNMT quản lý (2 trạm ở Hà Nội và 9 ở TP Hồ Chí Minh) (TCMT, 2011). Cho đến cuối năm 2015, vẫn còn 4/63 địa phương chưa thành lập trung tâm quan trắc môi trường và 13/63 địa phương chưa có chương trình quan trắc môi trường được phê duyệt (Bộ TNMT, 2016). Việc thiếu một cơ sở dữ liệu thống nhất sẽ làm cho công tác hoạch định chiến lược, chính sách BVMT không dựa trên bằng chứng và thiếu cơ sở khoa học.
Kết luận và kiến nghị
Sự cố ô nhiễm môi trường biển ở các tỉnh miền Trung do Công ty TNHH Gang Thép Hưng Nghiệp Formosa Hà Tĩnh gây ra, các đợt hạn hán ở Tây Nguyên, Đồng bằng sông Cửu Long từ đầu 2016 như những giọt nước tràn ly buộc chúng ta phải nhìn nhận lại và thay đổi trong tư duy cũng như hành động để hướng tới phát triển bền vững. Với Chỉ thị 25/CT-TTg, Chính phủ đã thể hiện rõ quyết tâm không tăng trưởng kinh tế bằng mọi giá và phải đẩy mạnh hơn nữa công tác BVMT, đặc biệt là việc thực thi hiệu quả chính sách, pháp luật về BVMT. Chính vì vậy, việc xây dựng bộ chỉ số và thực hiện đánh giá kết quả BVMT của các địa phương là rất cần thiết trong bối cảnh hiện nay.
Để hoạt động này được thành công, kinh nghiệm thế giới và thực tiễn ở nước ta cho thấy, trước hết, cần phải nhanh chóng từng bước hoàn thiện cơ sở dữ liệu về môi trường một cách đầy đủ, toàn diện, đồng bộ, hiện đại, được quản lý thống nhất giữa các bộ, ngành, từ trung ương đến địa phương. Theo đó, cần sớm kiện toàn, nâng cấp và quản lý thống nhất mạng lưới quan trắc môi trường theo yêu cầu của Quyết định 90/QĐ-TTg ngày 12/01/2016 của Thủ tướng Chính phủ về quy hoạch mạng lưới quan trắc tài nguyên và môi trường quốc gia giai đoạn 2016-2025, tầm nhìn 2030. Một cơ sở dữ liệu tốt với các thông tin, số liệu đầy đủ, có chất lượng cao, liên tục được cập nhật từ trung ương tới địa phương sẽ không chỉ phục vụ tốt cho hoạt động đánh giá, xếp hạng kết quả BVMT mà còn là cơ sở, nền tảng cho công tác hoạch định chính sách, chiến lược BVMT.
Bên cạnh đó, vạn sự khởi đầu nan, không nên quá tham vọng trong những năm đầu khi thực hiện đánh giá, phân hạng BVMT các địa phương. Có thể bộ chỉ số ban đầu sẽ gồm ít chỉ thị để dễ áp dụng. Về lâu dài, với tầm nhìn 10-15 năm, một bộ chỉ số với các chỉ thị toàn diện, với đầy đủ các số liệu về chất lượng môi trường, sẽ cần được xây dựng và áp dụng theo lộ trình cùng với sự phát triển của đất nước. Bộ chỉ thị này cần được thể chế hóa và đưa vào hệ thống chỉ tiêu thống kê quốc gia về môi trường quốc gia nhằm đảm bảo nguồn cung cấp số liệu ổn định.
Cuối cùng, việc đánh giá, xếp hạng cần được thực hiện một cách độc lập, khách quan và minh bạch. Nhiệm vụ đánh giá, xếp hạng nên được giao cho một cơ quan nghiên cứu ở cấp quốc gia, thực hiện định kỳ 3-5 năm một lần. Nguồn số liệu, thông tin để đánh giá không chỉ nên dựa trên báo cáo từ các sở, ban, ngành… của các địa phương. Cần có các biện pháp kiểm chứng được độ chính xác của các thông tin, số liệu thông qua các điều tra, khảo sát, đánh giá độc lập. Bên cạnh đó, cần huy động sự hợp tác của các bên liên quan trong việc thu thập số liệu, thông tin và quá trình đánh giá.
Nguyễn Trung Thắng, ThS. Hoàng Hồng Hạnh, ThS. Vũ Thị Thanh Nga – Viện Chiến lược, Chính sách Tài nguyên và Môi trường (ISPONRE)
- Bộ TN&MT (2016). Báo cáo hiện trạng môi trường quốc gia giai đoạn 2011-2015.
- Erin Marchington (2012). Green Provinces of Canada: Ontario and British Columbia lead the peloton in the race to become Canada’s greenest province, Nguồn: http://bit.ly/btcs00468
- Hsu, A. et al. (2016). Environmental Performance Index. New Haven, CT: Yale University. Nguồn:: http://bit.ly/btcs00457
- OECD environmental indicator, Nguồn: http://bit.ly/btcs00458 ).
- The Economist Intelligence Unit (2011). The Green City Index: A summary of the Green City Index research series, Nguồn: http://bit.ly/btcs00469
- The Economist Intelligence Unit (2011). Asian Green City Index: Assessing the environmental performance of Asia’s major cities, Nguồn: http://bit.ly/btcs00470
- Tổng cục môi trường (2010). Báo cáo tổng hợp đề tài “Xây dựng và thử nghiệm áp dụng chỉ số bền vững môi trường đối với các địa phương và ngành nghề”.
- Trung tâm quan trắc thông tin môi trường, Tổng cục Môi trường (2011), Thực trạng mạng lưới quan trắc môi trường Việt Nam, Nguồn: http://bit.ly/btcs00459
- Yale Center for Environmental Law & Policy (2013). Measuring Progress A Practical Guide from the Developers of the Environmental Performance Index (EPI).
[1] Theo OECD, chỉ số (index) là một tập hợp tổng hợp có hoặc không có trọng số của các thông số hoặc chỉ thị. Chỉ thị (indicator) là một tham số, hoặc một giá trị bắt nguồn từ thông số, nhằm mục tiêu cung cấp thông tin mô tả trạng thái của một hiện tượng/môi trường/khu vực (OECD, 2003).
Ở nước ta, Luật Thống kê 2015 đề cập đến chỉ tiêu thống kê, theo đó, “chỉ tiêu thống kê phản ánh đặc điểm về quy mô, tốc độ phát triển, cơ cấu, trình độ phổ biến, quan hệ tỷ lệ của bộ phận hoặc toàn bộ hiện tượng kinh tế – xã hội trong điều kiện không gian và thời gian cụ thể. Chỉ tiêu thống kê gồm tên chỉ tiêu và trị số của chỉ tiêu”. Trên thực tế. trong nhiều trường hợp ở nước ta chỉ thị còn được hiểu là chỉ tiêu.
Luật BVMT 2014 không đề cập đến chỉ thị môi trường, tuy nhiên theo Thông tư 09/2011/TT-BTNMT “Chỉ thị môi trường là thông số cơ bản phản ánh các yếu tố đặc trưng của môi trường phục vụ mục đích đánh giá, theo dõi diễn biến chất lượng môi trường, lập báo cáo hiện trạng môi trường”.
