ThienNhien.Net – Các hoạt động phát triển đều tiềm ẩn rủi ro về môi trường ở mức độ khác nhau. Tùy theo công nghệ sản xuất và năng lực kiểm soát, các rủi ro này có thể xảy ra hoặc không xảy ra khi triển khai hoạt động. Một số rủi ro biểu hiện thành sự cố môi trường trong thực tế gần đây có thể kể đến như sự cố vỡ đập thủy điện Sông Bung tại Quảng Nam vào tháng 9/2016; sự cố vỡ hồ bùn thải chế biến quặng titan tại Bình Thuận vào tháng 6/2016… Trong trường hợp mức độ ảnh hưởng quá lớn và không thể kiểm soát, các sự cố môi trường có thể tạo ra những thảm họa môi trường như vụ việc cá chết dọc bờ biển Miền Trung từ Hà Tĩnh đến Thừa Thiên Huế hồi tháng Tư năm nay. Những thảm họa này gây tổn hại lớn đối với kinh tế, xã hội cũng như hệ sinh thái tự nhiên. Để quản lý rủi ro và hạn chế đến mức tối thiểu các tác động và sự cố môi trường từ hoạt động phát triển, nhiều công cụ chính sách đã được xây dựng và ban hành. Trong đó, công cụ mang tính phòng ngừa quan trọng nhất là Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và Đánh giá tác động môi trường (ĐTM). Bài viết này sẽ bàn về vai trò của ĐMC, ĐTM trong phòng ngừa, quản lý rủi ro môi trường cũng như những hạn chế của hai công cụ này và hướng khắc phục.
Các hoạt động phát triển thường được bắt đầu từ việc lập quy hoạch phát triển do các bộ, ngành hoặc địa phương thực hiện tùy theo thẩm quyền. Một số quy hoạch được lập chi tiết đến danh mục dự án với những thông tin cụ thể về quy mô và vị trí như Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia hay Quy hoạch khai thác khoáng sản. Trong giai đoạn lập quy hoạch, ĐMC được yêu cầu thực hiện nhằm xác định những tác động môi trường tiềm ẩn từ quy hoạch phát triển và đề xuất những điều chỉnh quy hoạch nếu có. Sau khi quy hoạch được phê duyệt, các chủ đầu tư có thể tiến hành lập dự án cụ thể theo quy hoạch đệ trình cơ quan có thẩm quyền để được chấp thuận triển khai. Tùy theo quy mô và loại hình dự án, ĐTM có thể được yêu cầu thực hiện nhằm xác định các tác động môi trường cũng như những rủi ro tiềm ẩn từ dự án phát triển nhằm cung cấp thông tin cho quá trình ra quyết định và xây dựng kế hoạch quản lý môi trường nếu dự án được triển khai. Với vai trò như trên, ĐMC và ĐTM là công cụ phòng ngừa các tác động môi trường nói chung và rủi ro môi trường nói riêng đối với các hoạt động phát triển. Tuy nhiên, trên thực tế, tính hiệu quả của ĐMC và ĐTM trong việc phòng ngừa rủi ro rất hạn chế và chưa hiệu quả do các lỗ hổng trong quy trình thực hiện.
Hạn chế của ĐMC
Thứ nhất, theo quy định trong Luật BVMT 2014 và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan khác, cơ quan chủ trì lập quy hoạch có trách nhiệm chủ trì thực hiện ĐMC. Do vậy, tính khách quan và mức độ độc lập của ĐMC có thể bị hạn chế. Các báo cáo ĐMC chủ yếu được lập hướng tới việc bảo vệ tính hợp lý của quy hoạch đã đề xuất. Trên thực tế, mặc dù rất nhiều chương trình, dự án có các phản biện trái chiều, công chúng bày tỏ nhiều quan ngại như dự án khai thác Bauxit Tây Nguyên hay mỏ sắt Thạch Khê ở Hà Tĩnh, song rốt cuộc dự án vẫn được đưa vào quy hoạch. Bên cạnh đó, việc cho phép quy trình “quy hoạch mở” lỏng lẻo như hiện nay dẫn đến hiện trạng các dự án được bổ sung vào quy hoạch đã có khá dễ dàng, thiếu sự giám sát và kiểm soát chặt chẽ.
Thứ hai, việc thực hiện ĐMC một cách thực chất và hiệu quả gặp rất nhiều khó khăn vì nhiều lý do. Lý do đầu tiên là trên thị trường hiện nay chưa có nhiều tổ chức có năng lực phù hợp. Thiếu thông tin cũng là một thách thức lớn đối với chất lượng của ĐMC. Từ đó, việc nhận diện các rủi ro được thực hiện trong bối cảnh chưa có những thông tin cụ thể về những dự án trong quy hoạch như công nghệ sản xuất, nguyên vật liệu đầu vào và thiết kế kỹ thuật. Cơ sở dữ liệu thông tin về môi trường nền cũng rất hạn chế. Ngoài ra, do được xây dựng bởi các bộ ngành khác nhau, các quy hoạch phát triển thường chồng chéo, thiếu tính lồng ghép và bị điều chỉnh thường xuyên. Do đó, việc đánh giá rủi ro tích lũy hay tác động tích lũy từ các quy hoạch nhìn chung vẫn đang bỏ ngỏ.
Thứ ba, khác với ĐTM, chi phí thực hiện ĐMC được chi trả bởi ngân sách nhà nước, theo quy định tại Thông tư Liên tịch số 50/2012/TTLT-BTC-BTNMT do Bộ Tài chính và Bộ TN&MT ban hành ngày 30/3/2012. Theo đó, giá định mức chuẩn để lập báo cáo đánh giá môi trường chiến lược của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội của địa bàn chuẩn quy mô 1.000 km2 là 250 triệu đồng. Chi phí thực hiện ĐMC rút gọn và ĐMC lồng ghép tương đương 30% và 65% giá định mức chuẩn. Với chi phí định mức như trên, việc thực hiện đánh giá tác động môi trường một cách toàn diện, mang tính “chiến lược” và nghiêm túc là rất khó khăn.
Hạn chế của ĐTM
Về lý thuyết, ĐMT được thực hiện nhằm phân tích các tác động từ những dự án phát triển cụ thể, đưa ra các thông tin giúp cơ quan quản lý ra quyết định đối với dự án. Bên cạnh đó, ĐTM còn có vai trò xây dựng kế hoạch, giúp nhà đầu tư quản lý tốt các vấn đề môi trường và rủi ro môi trường. Tuy nhiên, hiện nay nhà đầu tư nhìn nhận ĐTM như một thủ tục hành chính hơn là công cụ để quản lý môi trường. Do đó, việc thực hiện ĐTM thông thường được phó mặc cho cơ quan tư vấn. Sự trao đổi giữa nhóm thực hiện ĐTM và nhóm thiết kế dự án thường rất hạn chế, dẫn đến những khó khăn trong việc nhận diện đầy đủ các tác động và rủi ro từ dự án để đưa ra những kế hoạch quản lý sát thực cho giai đoạn vận hành dự án.
Thứ hai, kể cả trong trường hợp chủ đầu tư cung cấp đầy đủ các thông tin về dự án, cơ quan thực hiện ĐMT vẫn gặp rất nhiều khó khăn do thiếu thông tin về hiện trạng môi trường nền, đặc biệt là thông tin về các dự án xung quanh. Điều này ảnh hưởng rất lớn đến việc nhận diện đầy đủ các rủi ro. Chẳng hạn, trong trường hợp một nhà máy sản xuất thuốc nổ được đặt gần một nhà máy sản xuất hóa chất, rủi ro sẽ được nhân rộng lên nhiều lần. Hơn nữa, tuy việc thực hiện quan trắc hiện trạng môi trường nền được yêu cầu trong quá trình thực hiện ĐTM, song quá trình triển khai thực tế lại chưa đầy đủ.
Thứ ba, ĐTM gặp phải một thách thức tương tự như ĐMC là mức độ độc lập trong thẩm định. Theo phân cấp trong Luật BVMT 2014, Bộ TN&MT có thẩm quyền chủ trì phê duyệt các dự án thuộc thẩm quyền đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, dự án liên tỉnh và một số loại hình dự án nhạy cảm môi trường. Các bộ, ngành khác có thẩm quyền tổ chức thẩm định ĐTM các dự án thuộc thẩm quyền đầu tư của mình và UBND cấp tỉnh chủ trì thẩm định ĐTM cho các dự án thuộc thẩm quyền địa phương. Như vậy, vì cơ quan thẩm định ĐTM cũng là cơ quan ra quyết định đối với chủ trương xây dựng dự án, việc thẩm định ĐTM thường thiếu mức độ độc lập và khách quan cần thiết. Điều này khiến các cơ quan địa phương thường đặt các ưu tiên tăng trưởng GDP hơn là các mục tiêu về BVMT
Thứ tư, sự tham gia của công chúng là rất cần thiết để tăng cường tính khách quan trong xem xét các rủi ro môi trường và hạn chế các xung đột khi triển khai dự án. Tuy nhiên, với quy trình tham vấn hiện nay, công chúng không có vai trò thực chất trong trong quá trình ra quyết định đối với các dự án phát triển.
Khuyến nghị
Ở nhiều quốc gia trên thế giới, ĐMC và ĐTM có vai trò rất hữu ích trong việc nhận diện và quản lý rủi ro từ các hoạt động phát triển. Ở Việt Nam, chính sách ĐTM và ĐMC đã đạt được một số kết quả nhất định. Tuy nhiên, sự đóng góp của ĐMC và ĐTM trong việc quản lý rủi ro và hạn chế các rủi ro môi trường còn rất hạn chế và cần khắc phục, cải thiện để nâng cao hiệu quả.
Xây dựng và công bố cơ sở dữ liệu môi trường
Một trong những khó khăn lớn trong quá trình thực hiện ĐMC, ĐTM cũng như đánh giá rủi ro là thiếu thông tin về hiện trạng môi trường nền và về các dự án lân cận, bên cạnh thông tin về bản thân dự án. Vì vậy, cơ quan nhà nước nên công bố đầy đủ dữ liệu quan trắc môi trường ở tất cả các khu vực. Ngoài ra, dựa trên các kết quả điều tra, Nhà nước nên xây dựng bản đồ và khoanh vùng các khu vực nhạy cảm sinh thái và các khu vực đã quá ngưỡng chịu tải để làm cơ sở cho việc định hướng đầu tư. Bên cạnh đó, Nhà nước cần công bố các báo cáo ĐMC và ĐTM đã được phê duyệt để tạo thông tin cơ sở cho việc thực hiện ĐMC, ĐTM, đánh giá rủi ro của các quy hoạch hay các dự án phát triển tiếp theo.
Lồng ghép các yếu tố môi trường ngay trong quá trình định hướng chủ trương đầu tư
Căn cứ vào kết quả đánh giá hiện trạng môi trường từng khu vực, Nhà nước nên phân loại các loại hình dự án tiềm ẩn nhiều rủi ro môi trường và xây dựng danh mục hạn chế đầu tư đối với những khu vực nhạy cảm sinh thái hay khu vực mà sức chịu tải môi trường đã đến ngưỡng. Trên thực tế, một số địa phương như Đà Nẵng và Đồng Nai hiện đã xây dựng danh mục các dự án tạm dừng đầu tư như dự án dệt nhuộm và chế biến tinh bột sắn. Việc này sẽ giúp tiết kiệm chi phí và thời gian cho cả cơ quan quản lý nhà nước và chủ đầu tư.
Nâng cao vai trò của ĐMC
ĐMC có vai trò trong việc nhìn nhận một cách tổng thể các tác động từ tất cả các dự án trong quy hoạch phát triển. Do ĐMC được thực hiện ngay trong quá trình lập quy hoạch, việc nhận diện và loại bỏ các dự án tiềm ẩn nhiều rủi ro sẽ giúp tiết kiệm rất nhiều các chi phí cho giai đoạn sau. Do đó, cần nâng cao hiệu quả của ĐMC một phần thông qua cách điều chỉnh những định mức tài chính cho hợp lý hơn.
Tăng cường sự tham gia của công chúng trong ĐMC và ĐTM
Công tác BVMT chỉ có thể thực hiện tốt với sự tham gia của công chúng. Để thực hiện điều này, cần công bố dự thảo báo cáo ĐMC và ĐTM để lấy ý kiến các bên liên quan trước khi phê duyệt các quy hoạch phát triển và các dự án cụ thể.
Quy định về việc thực hiện đánh giá và quản lý rủi ro cho một số loại hình dự án
Việc thực hiện ĐMC và ĐTM sẽ giúp nhận diện sơ bộ các rủi ro môi trường từ các quy hoạch phát triển và các dự án phát triển cụ thể. Tuy nhiên, ĐMC và ĐTM được thực hiện trong những giai đoạn đầu của dự án, trong bối cảnh thiếu thông tin cụ thể. Bởi vậy, để thực hiện quản lý rủi ro, việc thực hiện ĐMC và ĐTM là chưa đầy đủ. Cần xem xét quy định việc đánh giá rủi ro và xây dựng kế hoạch quản lý rủi ro chi tiết cho một số loại hình dự án tiềm ẩn nhiều rủi ro như hóa dầu, hóa chất, năng lượng…
ThS. Trần Thanh Thủy – Nghiên cứu viên độc lập
Tài liệu tham khảo:
1/ Bộ Tài chính, Bộ TN&MT, Thông tin Liên tịch 50/2012/TTLT-BTC-BTNMT về Hướng dẫn cơ chế tài chính và mức kinh phí lập báo cáo đánh giá môi trường chiến lược, Hà Nội, ngày 30 tháng 03 năm 2012.
2/ Quốc Hùng, Khi địa phương từ chối dự án FDI, Kinh tế Sài Gòn online, Nguồn: http://bit.ly/btcs00455
