ThienNhien.Net – Trước những tác động ngày càng hiện hữu của BĐKH, Việt Nam đã ban hành nhiều chính sách, chiến lược và chương trình quan trọng nhằm tạo khuôn khổ pháp lý cho các hoạt động ứng phó BĐKH. Ở cấp địa phương, hệ thống chính sách về ứng phó với BĐKH cũng được ban hành, phê duyệt tương đối đồng bộ, trong đó có hoạt động xây dựng, phê duyệt, cập nhật Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH. Tuy nhiên, việc triển khai và thực thi các hoạt động này vẫn còn nhiều hạn chế, thách thức.
Lập kế hoạch nặng về lý thuyết
Trên cơ sở Quyết định số 158/2008/QĐ-TTg ngày 02/12/2008 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH và Công văn số 3996/BTNMT-KTTVBĐKH ngày 04/10/2010 của Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT) về việc hướng dẫn triển khai các nhiệm vụ năm 2010 của Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu, tất cả các bộ, ngành và địa phương đều đã xây dựng và phê duyệt các Kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu (và nước biển dâng) giai đoạn 2011 – 2015, định hướng đến năm 2020[1].
Ngày 24/3/2014, thực hiện theo Quyết định số 1183/QĐ-TTg ngày 30/8/2012 phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH giai đoạn 2012-2015, Bộ TN&MT tiếp tục ban hành Công văn số 990/BTNMT-KTTVBĐKH về việc hướng dẫn cập nhật Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH giai đoạn 2016-2020. Tuy nhiên, đến thời điểm hiện tại mới chỉ có một số ít bộ, ngành (Bộ TN&MT, Bộ NN&PTNT, Bộ GTVT) và một số tỉnh, thành phố (Hà Nội, Khánh Hòa) phê duyệt cập nhật Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH giai đoạn 2016-2020. Một số tỉnh, thành phố khác thì đang tiếp tục hoàn thiện, gồm: 6 tỉnh ven biển Đồng bằng sông Hồng, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Bà Rịa-Vũng Tàu… Dù vậy, do thiếu kinh phí nên hầu hết các tỉnh triển khai việc cập nhật khá chậm. Đặc biệt, do nguồn lực đầu tư cho cập nhật ở các tỉnh rất khác nhau nên chất lượng Kế hoạch cập nhật cũng không đồng đều. Một số tỉnh nhận được sự hỗ trợ kỹ thuật của một số dự án để nâng cao chất lượng của các bản cập nhật Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH của mình như: các tỉnh ven biển Đồng bằng sông Hồng (Dự án Rừng và Đồng bằng), Hà Tĩnh và Quảng Bình (Dự án GIZ), Bình Thuận (Chương trình phát triển Vương quốc Bỉ). Riêng các tỉnh Tây Bắc thì mới đang trong quá trình phê duyệt đề cương cập nhật Kế hoạch hành động.
Theo hướng dẫn trong Công văn 990/BTNMT-KTTVBĐKH của Bộ TN&MT, quá trình cập nhật Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH của các tỉnh do sở TN&MT chủ trì – đơn vị này có trách nhiệm soạn thảo đề cương[2] và lựa chọn tư vấn thực hiện, giám sát quá trình trình thực hiện, hoàn thiện trước khi trình UBND tỉnh để phê duyệt. Sở TN&MT đóng vai trò quyết định chất lượng và tính khả thi của các chương trình hành động (theo mô tả tại hình 1).
Không giống như quá trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh, Kế hoạch hành động cấp tỉnh không có sự tham gia của sở Tư pháp, thay vào đó là vai trò của các sở, ngành có liên quan, đặc biệt là Sở Kế hoạch & Đầu tư, Sở Tài chính và Văn phòng UBND tỉnh. Các sở, ngành của tỉnh sẽ tham gia ý kiến để sở TN&MT tổng hợp, hoàn thiện, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt và triển khai. Với Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH, sở NN&PTNT có vị trí quan trọng vì rất nhiều nội dung, hoạt động ưu tiên trong Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH thuộc lĩnh vực nông nghiệp và phá triển nông thôn. Ngoài ra, tác nhân khác cũng có vai trò lớn trong việc lập Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH cấp tỉnh là các đơn vị tư vấn (nhà thầu) được lựa chọn để thực hiện. Các đơn vị này có thể tham gia ngay từ giai đoạn chuẩn bị đề cương.
![Quy trình xây dựng (cập nhật) KHHĐ ứng phó BĐKH của tỉnh[3]](https://www.thiennhien.net/wp-content/uploads/2016/08/300816_ungphobdkh.jpg)
Có thể nói sự tham gia của các sở, ngành của tỉnh trong xây dựng các khung chính sách nói chung và các Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH nói riêng còn rất hạn chế và mang tính hình thức. Kết quả là Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH của các tỉnh đưa ra rất nhiều hoạt động ưu tiên nhưng thiếu nhất quán với các ưu tiên quốc gia và các mục tiêu, hoạt động ưu tiên của các kế hoạch, quy hoạch khác của tỉnh, thậm chí không có phân bổ nguồn lực để thực hiện đi kèm, vì vậy hiệu quả thực thi rất thấp. Đơn cử như Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH của tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2011-2015 có đến 41 nhiệm vụ ưu tiên và cần tới 6.557 tỷ đồng; Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH của tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2011-2015 cũng có 55 dự án và hoạt động ưu tiên nhưng không có hoạt động/dự án nào có ước tính kinh phí và nguồn kinh phí cụ thể.
Hoạt động lồng ghép BĐKH cũng thiếu cụ thể
Lồng ghép BĐKH là một trong những hoạt động ưu tiên được đề cập trong Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH cấp tỉnh. Đây cũng là một trong những giải pháp chính sách quan trọng nhằm thúc đẩy triển khai các hoạt động giảm thiểu và thích ứng BĐKH. Mặc dù lồng ghép ứng phó BĐKH vào trong các Khung chính sách đã được xác định như một yêu cầu bắt buộc trong quá trình tiến hành cập nhật (Công văn 990/BTNMT-KTTVBĐKH) và quá trình lựa chọn ưu tiên đầu tư thích ứng BĐKH trong quá trình lập kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội đã được cụ thể hóa trong Quyết định số 1485/QĐ-BKHĐT ngày 17/10/2013 của Bộ Kế hoạch & Đầu tư, tuy nhiên quá trình thực hiện lồng ghép ở các tỉnh vẫn còn nhiều hạn chế, thiếu cụ thể. Hầu hết các tỉnh đều gặp khó khăn, lúng túng vì thiếu hướng dẫn cụ thể về việc lồng ghép như thế nào? Theo các bước nào? Lồng ghép với bên nào? Khi nào? Cơ chế giám sát kiểm tra ra sao? Việc sắp xếp ưu tiên các hoạt động khi lồng ghép sẽ như thế nào?… Và nhất là nguồn lực cho việc triển khai các hoạt động ứng phó BĐKH được lấy từ đâu?
Trên thực tế, khi tiến hành lồng ghép BĐKH vào các chính sách phát triển địa phương, cần xác định rõ ba mức độ can thiệp trong khung chính sách hoặc kế hoạch cụ thể ở cấp tỉnh.
Cấp độ 1: Bao gồm việc thực hiện các nỗ lực phát triển nhằm giảm tính dễ tổn thương, đồng thời ưu tiên các giải pháp mang tính thích ứng. Đây được xem là biện pháp nhằm tăng cường nền tảng thích ứng thông qua việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực sẵn có, tăng cường năng lực thích ứng chung của người dân và các hoạt động kinh tế trong tỉnh.
Cấp độ 2: Đảm bảo vấn đề liên quan đến ứng phó BĐKH được xem xét trong quá trình ra quyết định của các ngành/lĩnh vực có liên quan sao cho các giải pháp thích ứng BĐKH được quan tâm thỏa đáng.
Cấp độ 3: Xây dựng các giải pháp chính sách thích ứng cụ thể hướng đến giải quyết các vấn đề mà các can thiệp ở mức độ 1 và mức 2 chưa đề cập. Mỗi mức can thiệp yêu cầu các sở ngành của tỉnh cần thay đổi trong việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch, phân bổ kinh phí, triển khai thực hiện và giám sát kiểm tra thực hiện.
Khuyến nghị về việc cập nhật Kế hoạch ứng phó BĐKH giai đoạn 2016-2020 cấp tỉnh
Khi cập nhật Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH cấp tỉnh, cần tập trung vào các lựa chọn/giải pháp khả thi (điểm ưu tiên cao), các giải pháp ứng phó BĐKH sử dụng nguồn lực sẵn có của địa phương, các giải pháp mềm ít tốn kém thay vì kiên cố hóa/giải pháp công trình cứng[5]. Ngoài ra, cần thể chế hóa việc lồng ghép ứng phó BĐKH vào trong quá trình xây dựng hoặc triển khai các khung chính sách của tỉnh bằng một quyết định của UBND để tăng hiệu lực và tính thực thi của việc lồng ghép này.
Do nhận thức của các cấp, các ngành từ Trung ương đến địa phương về lồng ghép ứng phó BĐKH còn nhiều hạn chế[6] nên việc lồng ghép ứng phó BĐKH vào trong các quy hoạch, kế hoạch, chương trình của tỉnh sẽ không tránh khỏi các cản trở và cần có thời gian và đầu tư nâng cao nhận thức thông qua các lớp tập huấn, hội thảo, đối thoại chính sách, truyền thông… Cách tiếp cận dựa trên sự kết hợp của bốn thành tố nâng cao nhận thức, đánh giá tính dễ bị tổn thương, mô hình trình diễn và lồng ghép ứng phó BĐKH vào trong các khung chính sách là một cách tiếp cận đúng để giảm thiểu các rủi ro trên.
Quá trình thực thi các chiến lược chính sách ở Việt Nam nói chung và các khung chính sách ở các tỉnh nói riêng luôn có độ trễ về thời gian cũng như sự chồng chéo và thiếu sự kết hợp giữa các bên liên quan, vì vậy có thể có các giải pháp ứng phó BĐKH đã được lồng ghép trong các khung chính sách nhưng chưa chắc đã được triển khai ngoài thực tế. Do đó, để đảm bảo cho các hoạt động lồng ghép được thực hiện và có kết quả hiện hữu, các can thiệp lồng ghép cần rất cụ thể.
Như đánh giá của Ngân hàng thế giới, kinh phí chi tiêu cho ứng phó BĐKH tại Việt Nam từ 2010-2013 có tới trên 90% là chi cho các công trình cứng, có quy mô lớn (thủy lợi, giao thông…) trong khi giải pháp công trình mềm rất ít. Hơn nữa, kinh phí cho ứng phó BĐKH nói chung và cho thích ứng BĐKH nói riêng chưa phải là một mục chi riêng trong dự toán ngân sách hàng năm và nếu được lồng ghép phải lấy từ nguồn dự án/chương trình. Chính bởi vậy mà ngay cả khi các ưu tiên ứng phó BĐKH đã được lồng ghép trong các khung chính sách thì điều này cũng không đồng nghĩa với việc đã có kinh phí để thực hiện.
Thêm điểm đáng lưu ý là sự thay đổi liên tục của các chính sách vĩ mô có tác động và ảnh hưởng không nhỏ đến quá trình triển khai các khung chính sách của địa phương, đặc biệt là khi các giải pháp ứng phó BĐKH được lồng ghép phải sử dụng nguồn tài chính từ các chương trình ứng phó BĐKH của quốc gia hoặc từ các dự án quốc tế để thực hiện. Do vậy, để giảm thiểu tác động của các thay đổi cũng như tác động này, các tỉnh cần tập trung nguồn lực hỗ trợ để lồng ghép các giải pháp ứng phó BĐKH vào các đề án hoặc Kế hoạch hành động vì đề án và Kế hoạch hành động là do tỉnh trực tiếp phê duyệt và ban hành.
TS. Trần Đại Nghĩa, Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn
Tài liệu tham khảo:
1. IPSARD. 2015. Báo cáo rà soát, đánh giá các chính sách và chiến lược về ứng phó BĐKH tại Việt Nam do FAO tài trợ.
2. UNEP-UNDP. 2011. Mainstreaming Climate Change Adaptation into Development Planning: A guide for practictioners, www.unpei.org, trang 10.
[1] Có tỉnh đến năm 2014 mới phê duyệt như TP Hải Phòng tại Quyết định số 65/QĐ-UBND/2014.
[2] Bản đề cương này được xây dựng dựa trên hướng dẫn trong Công văn 990/BTNMT-KTTV ngày 24/03/2014 của Bộ TN&MT
[3] Theo hướng dẫn trong công văn 990/2014 của Bộ TN&MT
[4] Các tỉnh ven biển gọi là Kế hoạch hành động ứng phó BĐKH và nước biển dâng (NBD)
[5] Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới, 90% tổng nguồn lực ứng phó BĐKH ở Việt Nam được dành cho hoạt động thích ứng, trong đó, có tới 94% được chi cho các giải pháp công trình cứng (giao thông, thủy lợi)
[6] Khi đề cập đến Lồng ghép chiến lược thích ứng dựa vào hệ sinh thái (EbA), chỉ một số ít cán bộ sở TN&MT hiểu về khái niệm này thông qua các lớp tập huấn về BĐKH mà họ được tham gia. Ngay cả các đơn vị tư vấn cũng chưa có hiểu biết gì nhiều về EbA.
