ThienNhien.Net – Từ những năm đầu thập niên 90, các hoạt động quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu (BĐKH) đã bắt đầu được khởi động với việc Việt Nam chính thức phê chuẩn Công ước Khung của Liên hiệp quốc về BĐKH (UNFCCC) vào năm 1994 và đến năm 2002 tiếp tục phê chuẩn Nghị định thư Kyoto. Không chỉ tích cực tham gia vào các hành động ứng phó BĐKH cùng cộng đồng quốc tế, Việt Nam còn xây dựng, phê duyệt hàng loạt các chính sách quan trọng liên quan, trong đó có Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH được phê duyệt từ năm 2008, Chiến lược quốc gia về BĐKH năm 2011, Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh năm 2012. Các chính sách này đã góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự quan tâm của cộng đồng và triển khai các kế hoạch, hành động giúp giảm thiểu,thích ứng với BĐKH. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đáng ghi nhận, hoạt động thực thi và đánh giá chính sách về BĐKH vẫn còn nhiều hạn chế, đôi khi mang tính hình thức, chưa tương xứng với kỳ vọng và tiềm lực.
Từng bước hoàn thiện hệ thống chính sách pháp luật
Ở Việt Nam, BĐKH làm gia tăng các hiện tượng khí hậu cực đoan và thiên tai. Tùy thuộc vào điều kiện của từng vùng, chịu tác động của các yếu tố khác nhau mà đối tượng và mức độ bị tổn thương khác nhau. Dễ bị tổn thương nhất là nông nghiệp và an ninh lương thực, các hệ sinh thái tự nhiên, đa dạng sinh học, tài nguyên nước, sức khỏe cộng đồng, nơi cư trú và hạ tầng kỹ thuật.
BĐKH là vấn đề mang tính toàn cầu, do vậy các hành động ứng phó với BĐKH của Việt Nam cũng như các quốc gia khác trên thế giới hiện nay đều được thực hiện thống nhất cùng cộng đồng quốc tế theo khuôn khổ UNFCCC. Thực hiện nghĩa vụ của một quốc gia thành viên tham gia UNFCCC, Việt Nam đã hoàn thành và đệ trình Thông báo quốc gia lần thứ nhất (INC) đến Ban Thư ký UNFCCC vào tháng 12/2003, Thông báo quốc gia lần thứ hai (SNC) vào tháng 12/2010 và Báo cáo cập nhật hai năm một lần lần thứ nhất (BUR1) vào năm 2014.
Sau khi Thỏa thuận Paris được thông qua tại Hội nghị các bên liên quan lần thứ 21 (COP21) tháng 12/2014, Việt Nam cũng đã ký Thỏa thuận Paris cùng hơn 170 quốc gia khác vào ngày 22/4/2016 tại trụ sở của Liên hiệp quốc ở NewYork, Hoa Kỳ. Nhằm thực hiện các nội dung đã cam kết, các chính sách về BĐKH của Việt Nam cũng lần lượt được ban hành và lồng ghép trong các chính sách các lĩnh vực liên quan khác như: nông nghiệp, lâm nghiệp, tài nguyên nước, năng lượng… Quan điểm và nội dung chính của chính sách ứng phó với BĐKH của Việt Nam xác định rõ “ứng phó với BĐKH phải gắn liền với phát triển bền vững, hướng tới nền kinh tế các-bon thấp, tận dụng các cơ hội để nâng cao năng lực canh tranh và sức mạnh quốc gia; chủ động và tiến hành đồng thời các hoạt động thích ứng với BĐKH và giảm nhẹ phát thải khí nhà kính; ứng phó với BĐKH là trách nhiệm của tất cả các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương, của toàn xã hội và của mọi người dân; góp phần tích cực với cộng đồng quốc tế trong nỗ lực ứng phó với BĐKH, bảo vệ hệ thống khí hậu trái đất” (Thủ tướng Chính phủ, 2011).
Trên cơ sở quan điểm chiến lược nêu trên, hệ thống khung pháp luật BĐKH của Việt Nam đã được hình thành ở các cấp độ từ cao tới thấp một cách nhất quánCụ thể: Ban chấp hành Trung ương Đảng ban hành Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 3/6/2013 tại Hội nghị Trung ương 7 khóa XI về chủ động ứng phó với BĐKH, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường. Ngoài ra, trong số các Luật được Quốc hội thông qua, vấn đề ứng phó BĐKH cũng được đề cập theo từng khuôn khổ, phạm vi của từng bộ Luật tương ứng như: Luật Bảo vệ môi trường sửa đổi năm 2014 với Chương IV quy định về ứng phó với BĐKH; Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả năm 2010 đề cập đến các hành động cần thiết nhằm giảm phát thải khí nhà kính trong sử dụng năng lượng; Luật Tài nguyên nước năm 2012 yêu cầu khi xây dựng Chiến lược về tài nguyên nước cần có kết quả điều tra cơ bản, dự báo tài nguyên nước, dự báo tác động của BĐKH đối với các nguồn nước (Điều 14/d)… Đây là những cơ sở quan trọng trong việc thúc đẩy lồng ghép BĐKH vào các hoạt động chuyên ngành cũng như các chính sách phát triển ở địa phương.
Về các văn bản cụ thể ở cấp quốc gia, Thủ tướng Chính phủ cũng ban hành Chỉ thị 35/2005/CT-TTg về việc tổ chức thực hiện Nghị định Kyoto thuộc Công ước khung của Liên hợp quốc về BĐKH cùng Kế hoạch tổ chức thực hiện Nghị định thư giai đoạn 2007-2010; Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH năm 2008; Chiến lược quốc gia về BĐKH năm 2011; Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh năm 2012; Kế hoạch hành động quốc gia về BĐKH giai đoạn 2012-2020; Đề án quản lý phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính, quản lý các hoạt động kinh doanh tín chỉ các-bon ra thị trường thế giới… và một số quyết định khác thuộc các lĩnh vực liên quan.
Bên cạnh đó, các bộ, ngành và địa phương cũng ban hành các Kế hoạch hành động ứng phó với BĐKH cùng một số Thông tư, Thông tư liên tịch nhằm lồng ghép BĐKH vào các hoạt động chuyên ngành. Trong đó, có Thông tư số 29/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 của Bộ TN&MT “Quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất” với yêu cầu (Điều 10) khi xây dựng các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở các cấp cần phải phân tích, đánh giá về BĐKH tác động đến việc sử dụng đất theo hai nội dung cụ thể: (i) Nước biển dâng, xâm nhập mặn và (ii) Sa mạc hóa, xói mòn, sạt lở đất.
… nhưng yếu trong thực thi và giám sát
Trên thực tế, các hoạt động liên quan trực tiếp tới phòng chống thiên tai như: phát triển hệ thống quan trắc và công nghệ dự báo khí tượng thủy văn, dự báo và cảnh báo sớm các hiện tượng thời tiết, khí hậu cực đoan và thiên tai, xây dựng hệ thống hạ tầng đê điều phòng chống lũ lụt, hệ thống hồ chứa thủy lợi phục vụ chống hạn… về cơ bản đều được thực hiện khá đồng bộ theo kế hoạch và ngân sách đề ra. Tuy nhiên, hoạt động lồng ghép ứng phó BĐKH trong hầu hết các lĩnh vực phát triển kinh tế – xã hội thông thường như nông nghiệp, lâm nghiệp, công nghiệp, giao thông vận tải, thu gom và xử lý rác thải sinh hoạt…, bao gồm cả hoạt động giảm thiểu và thích ứng, lại triển khai khá hình thức. Lý do là bởi các hoạt động phát triển kinh tế – xã hội thông thường đều hướng đến lợi nhuận cho người sản xuất và doanh nghiệp trước tiên thay vì đầu tư ứng phó BĐKH. Khía cạnh BĐKH chỉ được quan tâm khi có những biểu hiện gây thiệt hại đáng kể từ BĐKH hoặc việc đầu tư vào ứng phó BĐKH mang lại cho doanh nghiệp những lợi ích cụ thể.
Có thể nói nguyên nhân cơ bản khiến các chính sách về BĐKH ở Việt Nam chưa đạt được hiệu quả như mong muốn là do mâu thuẫn về mục tiêu và nhu cầu giữa đảm bảo lợi nhuận, tăng trưởng kinh tế của các hoạt động phát triển với các yêu cầu về hạn chế phát thải khí nhà kính, bảo vệ môi trường và nâng cao khả năng chống chịu trước các tác động của BĐKH trong từng hoạt động phát triển cụ thể. Trong nhiều trường hợp, khi yếu tố môi trường và BĐKH chưa gây ra hậu quả khốc liệt và trực tiếp thì ở nhiều nơi vẫn nảy sinh quan điểm chấp nhận đánh đổi môi trường và tính bền vững để có được lợi nhuận hoặc tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn.
Một ví dụ điển hình cho mâu thuẫn giữa tăng trưởng và môi trường có thể kể tới là “phong trào” phát triển thủy điện vừa và nhỏ trong nhiều năm trước. Rất nhiều các nhà máy thủy điện loại này được xây dựng ở khu vực miền núi các tỉnh Nam Trung Bộ và Tây Nguyên. Hậu quả là từng đoạn sông phía sau đập chết hoàn toàn vì bị cắt nước (nước được chuyển qua đường ống ngầm đến đoạn sau, ví dụ như thủy điện Yaly, Gia Lai; thủy điện Sêrêpốk 4A, Đắk Lắk…). Nghiêm trọng hơn là trường hợp chuyển nước từ một con sông này sang một con sông khác như trường hợp của thủy điện An Khê – Kanak trên dòng sông Ba ở Gia Lai. Những dự án này đã gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới môi trường và đời sống nhân dân tại những vùng có đoạn sông “bị đánh cắp” (ví dụ như ở Bản Đôn, huyện Buôn Đôn, Đắk Lắk do thủy điện Sêrêpốk 4A hay khu vực hạ lưu thủy điện An Khê – Kanak ở Gia Lai) và được các cấp chính quyền lý giải là để phục vụ cho mục tiêu “vì sự phát triển chung”. Trên thực tế, lợi nhuận đã chảy vào túi nhà đầu tư và lợi nhuận đó được tạo ra từ thiệt hại môi trường, xã hội mà cộng đồng dân cư trong khu vực đó phải gánh chịu. Ở góc độ ứng phó với BĐKH, sự cạn kiệt nguồn nước vào mùa khô là một tác động nghiêm trọng, làm suy giảm sức chống chịu của môi trường tự nhiên cũng như cộng đồng dân cư trước các diễn biến ngày càng cực đoan của BĐKH, đi ngược lại các mục tiêu của các chính sách BĐKH quốc gia. Đó là chưa kể tới việc phát triển thủy điện ồ ạt còn dẫn tới sự hình thành hàng loạt hồ chứa, nơi lưu trữ và phát thải rất nhiều khí methan và dioxit carbon (CO2) vốn là những loại khí gây hiệu ứng nhà kính.
Liên quan tới yêu cầu giảm nhẹ phát thải khí nhà kính, lĩnh vực gây phát thải khí nhà kính “tiêu biểu” ở Việt Nam hiện nay là nhiệt điện than. Trong đó, tăng trưởng kinh tế vẫn là căn nguyên chính của việc phát triển nhiệt điện than ở Việt Nam thời điểm hiện tại cũng như trong nhiều năm tới. Tuy nhiên, bên cạnh việc gia tăng phát thải khí nhà kính thì việc lệ thuộc vào công nghệ Trung Quốc cùng sự yếu kém trong giám sát chất lượng xây dựng các nhà máy nhiệt điện than cũng gây ra rất nhiều hậu quả nghiêm trọng về mặt môi trường, góp phần làm gia tăng các tác động tiêu cực của BĐKH. Sự kiện nhiệt điện Vĩnh Tân ở Bình Thuận gây ô nhiễm khói bụi khiến nhiều người dân bức xúc, phản đối là một ví dụ điển hình (Hoàng Linh, 2016). Mặc dù Chính phủ đã ban hành một số chính sách khuyến khích phát triển năng lượng tái tạo nhằm tạo đà hạn chế nguồn năng lượng từ nhiệt điện than, song trên thực tế tốc độ triển khai ở Việt Nam rất chậm, trừ thủy điện nhỏ. Lý do chính là giá thành điện gió, mặt trời và biomass còn cao hơn đáng kể so với giá điện lưới hiện tại ở Việt Nam. Do tiềm lực kinh tế của Việt Nam chưa đủ mạnh để thực hiện bù đủ giá theo chi phí đầu vào (Feed-in-tariff) như một số quốc gia khác mà chỉ có thể đưa ra cơ chế khuyến khích ở mức hạn chế nên chưa tạo được động lực đầu tư vào năng lượng tái tạo. Điều này dẫn đến việc Việt Nam đang đi ngược xu thế thế giới khi vẫn tiếp tục đầu tư lớn vào nhiệt điện than để đáp ứng nhu cầu điện phục vụ phát triển kinh tế xã hội trong nước. Xu thế này chỉ có thể bị kiềm chế khi Việt Nam thực hiện tính đúng, tính đủ giá của các chi phí về môi trường, sức khỏe nhân dân và các chi phí xã hội khác để nâng giá điện thương mại lên mức cao ngang tầm với các nước khác. Từ đó có thể tạo ra điều kiện thị trường thuận lợi hơn cho phát triển các loại năng lượng mới và tái tạo, từng bước giảm dần nhiệt điện than như xu thế của thế giới hiện nay.
Ngoài xu hướng “đánh đổi” trong chiến lược phát triển kinh tế thì sự chủ quan trong tư duy và hành động của các cấp bộ, ngành, địa phương cũng được coi là điểm còn hạn chế trong hoạt động ứng phó BĐKH. Hầu hết các chính sách, văn bản liên quan đến ứng phó BĐKH đều kêu gọi “cần chủ động”, “cần nỗ lực”, song hiệu quả thực thi lại khá nửa vời. Đơn cử như trong đợt hạn hán lịch sử đầu năm 2016, mặc dù đã được dự báo trước về mức độ cũng như tác động của thiên tai, song khi phải đối phó với hạn hán, xâm nhập mặn đồng loạt trên diện rộng ở khu vực ĐBSCL, Nam Trung Bộ và Tây Nguyên, các bộ, ngành, địa phương lại tỏ ra khá lúng túng. Phải sau một thời gian họp bàn, các đơn vị mới bắt tay vào triển khai, thực hiện các hoạt động hỗ trợ và ứng phó sau hạn. Liên quan đến đợt hạn hán lịch sử này, có ý kiến cho rằng, El Nino là “thủ phạm” chính khiến hạn hán, xâm nhập mặn gia tăng. Tuy nhiên, nhiều quan điểm nhận định căn nguyên từ thiên tai chỉ là một phần, phần quan trọng khác là do các hoạt động phát triển của con người, trong đó phát triển thủy điện tràn lan và phá rừng là nguyên nhân chủ chốt.
Thêm điểm yếu có thể kể tới trong công tác thực thi và giám sát các hoạt động ứng phó BĐKH là việc triển khai các chính sách liên quan đến BĐKH ở cấp địa phương còn tương đối hình thức. Hình thức bởi việc lồng ghép BĐKH vào các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội cấp địa phương, đặc biệt là những ngành, lĩnh vực có tính nhạy cảm cao như nông nghiệp, tài nguyên nước, phát triển các khu vực ven biển… thiếu những hướng dẫn cụ thể, do đó, phần lớn vẫn triển khai mang tính kêu gọi hoặc “làm cho có” trong khi “nhắm mắt” chiều theo các nhà đầu tư với hy vọng có thêm nguồn thu vào ngân sách và tăng trưởng cho tỉnh bất chấp rủi ro. Tuy nhiên, khi xảy ra các rủi ro hoặc sự cố liên quan thì tìm cách đổ cho BĐKH theo kiểu “trăm dâu đổ đầu… BĐKH”.
Giải pháp và định hướng
Trên phương diện chính sách, các giải pháp thích ứng với BĐKH được Việt Nam đề xuất trong Báo cáo Đóng góp dự kiến do quốc gia tự quyết định (INDC) đệ trình cho UNFCCC cuối năm 2015 đã đề cập tới hầu hết những nội dung cần thiết như: chủ động ứng phó, giám sát, cảnh báo sớm, giảm nhẹ rủi ro, đảm bảo an ninh lương thực và tài nguyên nước, phát triển kinh tế – xã hội bền vững như an ninh lương thực, an ninh tài nguyên nước, các biện pháp ứng phó tích cực với nước biển dâng các vùng dễ bị tổn thương, bảo vệ, phát triển bền vững rừng và bảo tồn đa dạng sinh học. Tuy nhiên, để đạt được các mục tiêu đề ra thì cần phải khắc phục nhiều thách thức về mặt chính sách và thực thi.
Về chính sách, hệ thống chính sách, pháp luật về BĐKH của Việt Nam hiện được xây dựng tương đối đầy đủ, từ cấp trung ương (Nghị quyết TW, các luật chuyên ngành, các chiến lược, kế hoạch hành động quốc gia về BĐKH) cho các tới địa phương (kế hoạch hành động ứng phó BĐKH của các bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trên cả nước). Các khu vực, lĩnh vực cần ưu tiên cũng như nội dung các hoạt động cần triển khai đã được nêu rõ trong các văn bản cụ thể. Tuy nhiên, do ứng phó với BĐKH đa phần là các hoạt động liên quan trực tiếp tới phát triển kinh tế – xã hội nên rất cần các chính sách, chiến lược mang tính dài hạn và bền vững. Cần kiên quyết xóa bỏ tư tưởng đánh đổi để có được các “thành tích tăng trưởng” trong ngắn hạn theo tư duy nhiệm kỳ mà trong đó phổ biến là tư tưởng đánh đổi môi trường lấy phát triển để thực hiện những dự án có mục tiêu thu lợi trong ngắn hạn nhưng gây thiệt hại lớn và dài hạn cho môi trường, khí hậu cũng như sức khỏe và sinh kế của người dân xung quanh khu vực triển khai dự án.
Về mặt thực thi, cần đặc biệt chú ý tới hoạt động lồng ghép BĐKH vào các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch… của các bộ, ngành, địa phương, tránh tình trạng lồng ghép nặng về lý thuyết. Ngoài ra, cần phân bổ, sử dụng kinh phí hợp lý, thích đáng cho các hoạt động ứng phó BĐKH, đặc biệt là ở cấp địa phương, bởi thiếu kinh phí cũng là một trong những nguyên nhân chủ yếu làm cho hầu hết các kế hoạch hành động ứng phó BĐKH của các bộ, ngành và các tỉnh, thành phố chỉ được triển khai ở mức độ hạn chế.
Liên quan tới vốn đầu tư cho hoạt động ứng phó BĐKH, cần làm rõ vai trò, trách nhiệm của các cấp, ban, ngành, địa phương và các bên liên quan. Về nguyên tắc, các hoạt động mang tính hỗ trợ chung như nâng cao năng lực phòng chống thiên tai gồm: hệ thống dự báo, cảnh báo sớm thiên tai, thời tiết, hạ tầng đê điều, thủy lợi… sẽ sử dụng kinh phí Nhà nước với sự tham gia hỗ trợ của các địa phương và cộng đồng dân cư. Ngược lại, những hoạt động gắn với sản xuất kinh doanh trực tiếp thì người dân, doanh nghiệp và địa phương phải dùng vốn đầu tư của mình để thực hiện, trong đó, các cơ quan nhà nước sẽ có trách nhiệm theo dõi, khuyến cáo và hỗ trợ các vấn đề liên quan tới phòng chống thiên tai và thích ứng với BĐKH để đảm bảo các hoạt động này không gây tổn hại cho môi trường, có tính bền vững và có đóng góp vào nỗ lực chung của quốc gia về ứng phó với BĐKH.
Song song với hoạt động lồng ghép và sử dụng kinh phí, cần chú ý theo dõi sát các thông tin cảnh báo về thiên tai, thời tiết của các cơ quan dự báo khí tượng thủy văn để hướng dẫn người dân điều chỉnh kế hoạch gieo trồng, sản xuất nông nghiệp. Bên cạnh đó, cần nâng cấp hạ tầng hồ chứa thủy lợi phục vụ chống hạn cũng như hệ thống đập ngăn mặn giữ nước ngọt. Loại hình giải pháp nâng cấp cơ sở hạ tầng này thường cần kinh phí rất lớn từ trung ương, do vậy khả năng áp dụng phụ thuộc vào tính cấp thiết đối với những vùng cần được ưu tiên theo quy hoạch tổng thể hạ tầng nguồn nước. Thêm vào đó, cần khuyến khích áp dụng nhóm giải pháp về quy hoạch nguồn nước, bao gồm cả nước mặt và nước dưới đất; bảo vệ đa dạng sinh học các khu bảo tồn, đồng thời thử nghiệm, áp dụng các mô hình sản xuất nông nghiệp bền vững, thông minh, thân thiện với môi trường.
TS. Nguyễn Lanh, Viện Chiến lược Chính sách, Tài nguyên và Môi trường
Tài liệu tham khảo:
1. Thủ tướng Chính phủ. 2011. Chiến lược Quốc gia về Biến đổi khí hậu đến năm 2020.
2. Hoàng Linh. 2016. Nhiệt điện Vĩnh Tân 2 “trêu ngươi” tỉnh Bình Thuận. Nguồn: http://bit.ly/btcs00431.
