ThienNhien.Net – Quá trình toàn cầu hóa đang diễn ra rất sâu rộng đặc biệt trên lĩnh vực kinh tế thông qua các hiệp định thương mại tự do. Điều này thể hiện sự thắng thế của chủ nghĩa tự do mới (Neo-liberalism) cho rằng chính trị thế giới sẽ vận hành dựa trên các liên kết kinh tế quốc tế được bảo đảm bằng các thể chế kinh tế chung. Đáng lưu ý là các thể chế bảo đảm thương mại tự do không chỉ hạn chế trong phạm vi kinh tế, thương mại mà còn song hành với những chế định khác về xã hội như bảo đảm quyền của người lao động, cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính, yêu cầu bảo vệ môi trường, ứng phó với BĐKH. Bên cạnh đó, quá trình toàn cầu hóa dựa trên nguyên tắc bảo đảm thương mại tự do bao gồm không chỉ ngoại thương mà cả hoạt động đầu tư và các hoạt động kinh tế khác.
Đối với các nước đang phát triển, khi tham gia vào một hiệp định thương mại tự do, cơ hội để trở thành nước phát triển là rất rộng mở nhưng đồng thời cũng phải đối mặt với hai thách thức lớn. Thứ nhất, cuộc cạnh tranh thương mại tự do với các quốc gia phát triển là trận đấu không cân sức mà rất có thể các quốc gia đang phát triển phải đánh đổi quá mức vấn đề an sinh xã hội, bảo vệ môi trường để tạo thêm sức mạnh về kinh tế. Điều này không khó hiểu vì điểm mạnh của các tổ chức kinh tế của các quốc gia phát triển là vốn, công nghệ, trình độ quản lý, trong khi điểm mạnh của các tổ chức kinh tế tại các nước đang phát triển chỉ là dễ tiếp cận tài nguyên thiên nhiên và lao động giá rẻ. Thứ hai, các tổ chức kinh tế phát triển có khả năng tiếp cận trực tiếp việc sử dụng, khai thác tài nguyên thiên nhiên và sức lao động tại mỗi quốc gia tiếp nhận đầu tư mà sự can thiệp của Nhà nước là ít nhất vì được thực hiện theo các thể chế đã thống nhất. Ở đây cần lưu ý rằng, tài nguyên thiên nhiên và sức lao động tại các thuộc địa chính là mục tiêu của chủ nghĩa thực dân cũ.
Đánh đổi của Việt Nam nhìn từ khía cạnh sử dụng tài nguyên đất và khoáng sản
Câu chuyện được nói nhiều hiện nay có liên quan tới phát triển bền vững chính là sự đánh đổi yếu tố bền vững xã hội, môi trường lấy tăng trưởng kinh tế cao hơn. Trước khi bàn về Việt Nam, có thể dẫn trường hợp Trung Hoa như một ví dụ. Là một nước đã tạo được ấn tượng mạnh về quá trình phát triển kinh tế, Trung Hoa từ một nước có nền kinh tế khá lạc hậu đã trở thành một nền kinh tế đứng thứ hai thế giới. Song trên thực tế, phía sau thành tựu kinh tế đầy ấn tượng đó là những sự thiếu bền vững về xã hội và môi trường. Con đường phát triển của Trung Hoa là biến đất nước thành đại công trường của thế giới với giá tài nguyên thiên nhiên và sức lao động rẻ. Trong khi đó, tài nguyên thiên nhiên rẻ chắc chắn sẽ gây ra hậu quả về môi trường và giá nhân công rẻ sẽ gây ra hậu quả về thiếu an sinh xã hội.
Trở lại Việt Nam, câu chuyện Nhà nước thu hồi đất để giao cho các dự án đầu tư phát triển với mức bồi thường, hỗ trợ, tái định cư không thỏa đáng luôn là đề tài nóng trong thảo luận mỗi khi Quốc hội thông qua Luật Đất đai. Cơ chế này được xoay đi, xoay lại nhiều lần nhưng vẫn không vượt qua được bản chất chính của vấn đề là sự đánh đổi được chấp nhận ở mức độ nào. Tất cả chúng ta đều biết rằng bồi thường về đất thường không được tính bằng giá đất phù hợp thị trường, trong khi các khoản hỗ trợ bổ sung không đủ chi trả thiệt hại cho người dân mất đất, nơi ở tại khu tái định cư luôn có giá cao hơn giá trị được bồi thường, hỗ trợ. Người bị thu hồi đất được cầm một khoản tiền bồi thường, hỗ trợ nhưng không thể khôi phục sinh kế và thu nhập. Thường sau khoảng 5 năm chi dùng thì đa số người bị thu hồi đất là các hộ nông dân nhỏ đều rơi vào tình trạng mất nguồn thu nhập, thất nghiệp, nghèo khó. Bên cạnh đó, nhiều khoản bồi thường, hỗ trợ còn chưa được tính đến như ô nhiễm đất sản xuất làm giảm năng suất và chất lượng nông sản, ô nhiễm nguồn nước làm người dân thiếu nước sạch, ô nhiễm không khí gây thiệt hại sức khỏe v.v… Đây là vấn đề lớn trong bảo đảm bình đẳng về quyền tiếp cận và hưởng dụng đất đai giữa những người bị ảnh hưởng của việc thu hồi đất và nhà đầu tư được nhận đất đã thu hồi. Chỉ số có thể đo đếm các hậu quả này là lượng khiếu nại, khiếu kiện hành chính về đất đai luôn chiếm tỷ lệ 70-80% tổng lượng khiếu nại, khiếu kiện hành chính. Tất nhiên, việc điều chỉnh chính sách, pháp luật để giá trị bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thực sự thỏa đáng có thể khiến môi trường đầu tư kém hấp dẫn đối với các nhà đầu tư. Như vậy, đây thực chất là câu chuyện đánh đổi bền vững xã hội lấy hiệu quả kinh tế.
Phát luật đất đai Việt Nam có một yếu tố rất tiến bộ là Nhà nước không áp dụng cơ chế thu hồi đất đối với đất nông nghiệp để giao cho các dự án đầu tư phát triển nông nghiệp. UBND cấp tỉnh thường lấy quỹ đất công để giao cho các dự án đầu tư nông nghiệp hoặc cho phép nhà đầu tư trong nước nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp trực tiếp từ hộ gia đình, cá nhân. Với cơ chế nhận chuyển nhượng như vậy, có vẻ như tính đồng thuận cao, nhưng bản chất bên trong lại cũng là một sự đánh đổi tự nguyện. Các nông dân nhỏ, nhất là các hộ nông dân nghèo, hộ nông dân thuộc các dân tộc thiểu số thường tính đến chuyện “bán đất” để có tiền bảo đảm cuộc sống rồi chấp nhận làm thuê cho các chủ đất mới. Xu hướng này đã xảy ra khá mạnh tại Tây Nguyên khi nhiều nhà đầu tư các trang trại cao su, cà phê, chè đã tiến hành mua lại quyền sử dụng đất của đồng bào dân tộc thiểu số. Đến năm 2005, Chính phủ đã phải thực hiện chính sách giao đất sản xuất nông nghiệp, đất ở lần thứ hai cho các hộ đồng bào dân tộc thiểu số đang không có đất hoặc thiếu đất. Tại Đồng bằng sông Cửu Long, nhiều nông dân khá giả thường xuyên nhận chuyển nhượng đất sản xuất nông nghiệp từ các hộ nghèo để mở rộng diện tích canh tác. Tất nhiên, các hộ nông dân nghèo chấp nhận làm thuê trên đất của mình đã chuyển nhượng để kiếm sống. Bên cạnh quá trình trên, còn xuất hiện một số phương thức tích tụ đất đai khác mà các nhà đầu tư nông nghiệp vẫn làm là thuê đất của các hộ nông dân nghèo để mở rộng canh tác, hoặc hợp tác với các hộ nông dân nghèo trên nguyên tắc góp đất để cùng sản xuất trên mặt bằng công nghệ mới.
Nhà nước ta đang mong muốn hình thành nhiều chính sách phù hợp để giúp người nông dân tham gia quá trình đầu tư nông nghiệp quy mô lớn. Nhiều mô hình được đặt ra như liên kết bốn nhà, cánh đồng lớn, xây dựng nông thôn mới gắn với quy hoạch lại đồng ruộng thông qua dồn điền – đổi thửa v.v… Tất cả các tư duy về mô hình phát triển sản xuất nông nghiệp đều cần dựa trên hai nguyên tắc: thứ nhất là cần quy mô đất lớn canh tác theo quy trình thống nhất bảo đảm nông nghiệp bền vững; thứ hai là chia sẻ lợi ích hợp lý giữa những hộ nông dân nhỏ đang có đất với doanh nghiệp đầu tư nhằm nâng cao năng suất và sản lượng. Nguyên tắc thứ nhất có thể dễ dàng đạt được nếu nguyên tắc thứ hai được bảo đảm. Câu chuyện chính mang tính đánh đổi lại nằm ở việc thực hiện nguyên tắc thứ hai khi quy luật giá trị trong kinh tế thị trường luôn chi phối lợi ích. Bài toán chia sẻ lợi ích vì vậy luôn cần sự can thiệp nhất định của Nhà nước song sự can thiệp này lại bị hạn chế khi tham gia các thể chế thương mại tự do quốc tế.
Bên cạnh đó, vấn đề khai thác khoáng sản đang được coi là bức xúc ở Việt Nam khi đa số các dự án đầu tư loại này phải thu hồi một diện tích đất rất lớn, gây tác động tiêu cực tới cư dân địa phương và môi trường. Môi trường đang bị hủy hoại bởi hoạt động khai thác khoáng sản, bao gồm cả môi trường rừng (phá rừng để khai khoáng); môi trường đất (không chỉ làm hỏng đất vùng khai thác mà cả đất làm nơi chứa chất thải); môi trường nước (do tuyển quặng làm ô nhiễm nguồn nước), và cả môi trường không khí (gây bụi làm ô nhiễm không khí). Người bị thu hồi đất không chỉ chịu ảnh hưởng do mất đất mà còn chịu ảnh hưởng xấu do ô nhiễm môi trường tới canh tác, nước sạch, sức khỏe. Trong khi đó, nếu theo tiêu chuẩn quốc tế, 40-50% lợi nhuận thu được từ khai thác than phải chi cho môi trường, thì ở nước ta con số chi cho môi trường thực sự không đáng kể. Đã có nhiều kiến nghị về chính sách bồi thường cho người dân địa phương chịu ảnh hưởng ô nhiễm môi trường trong sử dụng đất, nhưng pháp luật đất đai vẫn chưa tiếp thu. Như vậy, cũng vì chấp nhận sự đánh đổi bền vững môi trường lấy thành tựu kinh tế mà pháp luật và thực thi pháp luật ở nước ta vẫn nương nhẹ trách nhiệm chi trả đúng cho các ô nhiễm môi trường do các dự án khai khoáng gây ra.
Tóm lại, vấn đề sử dụng đất đai, khai khoáng hiện nay vẫn thuộc phạm vi chiếm hữu quyền khai thác tài nguyên thiên nhiên. Vì mục tiêu phát triển kinh tế, vấn đề này còn chưa bảo đảm bền vững xã hội và môi trường, gây tác động xấu trực tiếp tới đời sống, sinh kế, sức khỏe của cộng đồng dân cư nơi có tài nguyên thiên nhiên. Thực sự, chính sách của Nhà nước rất quan tâm tới bền vững trong phát triển kinh tế, nhưng guồng máy thị trường bắt buộc phải đánh đổi ở một mức độ nhất định vì tính cạnh tranh thương mại. Trong tương lai gần, vấn đề bảo đảm bền vững trong phát triển kinh tế theo thể chế thương mại tự do quốc tế sẽ còn thách thức hơn rất nhiều.
Thách thức về đánh đổi trong thể chế thương mại tự do quốc tế
Như trên đã nói, thể chế thương mại tự do quốc tế là biểu hiện cụ thể của chủ nghĩa tân tự do, hay còn gọi là chủ nghĩa tự do thể chế. Ra đời trong trong hoàn cảnh hợp tác kinh tế giữa các quốc gia trở thành xu thế chủ đạo của chính trị quốc tế, luận thuyết của chủ nghĩa kinh tế này đã được nhiều chính khách trên thế giới đánh giá là phù hợp với bối cảnh hiện tại. Trong xu hướng hợp tác giữa các nước phát triển và các nước đang phát triển, mỗi quốc gia đang phát triển chắc chắn phải chấp nhận từ bỏ một số quyền lực quốc gia và ý muốn hành động của mình để nhận được sự phát triển kinh tế nhờ mở rộng thị trường. Với sự hợp tác này, các quốc gia phát triển có điểm mạnh về tiềm lực kinh tế và vị thế quốc gia, trong khi các quốc gia đang phát triển còn yếu về nhiều mặt, phải luôn đứng trước sự cân nhắc giữa cái được và cái mất. Chủ nghĩa tân tự do cho rằng trong việc cân nhắc giữa cái được và cái mất thì mỗi quốc gia đều thấy cái được nhiều hơn mất, nên các quốc gia kém phát triển hơn vẫn tự nguyện tham gia. Một trong những lý luận nền tảng của chủ nghĩa tân tự do là để bảo đảm thương mại tự do thì cần hạn chế nhiều nhất sự can thiệp của Nhà nước vào thị trường. Nguyên tắc này rất không tương thích với các nguyên tắc thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của Việt Nam.
Để bảo đảm các liên kết hợp tác về kinh tế được bền vững, những người thuộc trường phái tân tự do cho rằng các mối quan hệ hợp tác kinh tế phải được gắn kết bằng các thể chế quốc tế cụ thể mà các bên tham gia đều đồng ý. Điều này có thể thấy rất rõ trong quá trình đàm phán về thể chế thương mại khi Việt Nam gia nhập WTO, hay khi đàm phán TPP. Các thể chế không chỉ giới hạn trong phạm vi kinh tế và thương mại mà còn chi phối cả các vấn đề khác như tác động của Nhà nước vào thị trường, bảo vệ môi trường, an sinh xã hội, quyền của người lao động v.v… Tất nhiên, nhiều thể chế hợp tác có liên quan tới thể chế quản lý đất nước mà ta chưa muốn thay đổi nhưng vẫn phải chấp nhận vì những lợi ích kinh tế lớn hơn.
Trong hoàn cảnh này, vấn đề được đặt ra là trong một cộng đồng thương mại tự do, các nước đang phát triển phải đánh đổi các vấn đề xã hội và môi trường như thế nào để phát triển kinh tế? Chính sách của Nhà nước luôn mong muốn phát triển kinh tế đi đôi với bảo đảm bền vững xã hội và môi trường, mặc dầu vậy trong hoàn cảnh cần năng lực và hiệu quả cạnh tranh kinh tế thì việc buộc phải hy sinh để quyết định đánh đổi ở mức cần thiết cũng sẽ phải đặt ra. Đây chính là vấn đề lớn cần có những giải pháp phù hợp nhằm bảo đảm an sinh xã hội và bảo vệ môi trường cho người dân địa phương nơi có đất đai và tài nguyên thiên nhiên được sử dụng cho phát triển. Có quan điểm cho rằng thách thức này mang bản chất là sự đối mặt với chủ nghĩa thực dân kiểu mới. Nói như vậy không phải là bàn lùi như một khuyến nghị không tham gia các cộng đồng thương mại tự do. Tham gia vào các cộng đồng thương mại tự do quốc tế là việc phải làm vì đó là cơ hội để phát triển kinh tế, để trở thành nước công nghiệp phát triển. Song đồng thời việc nói tới những thách thức ở trên cũng là cần thiết để thấy hết các thách thức gặp phải, chuẩn bị kỹ lưỡng các giải pháp nhằm biến thách thức thành cơ hội.
Trong khi điểm mạnh của các nước đang phát triển chỉ là tài nguyên, gồm tài nguyên thiên nhiên và tài nguyên con người thì việc nhìn nhận về giá trị của những nguồn lực này có sự khác nhau rất lớn trong luận thuyết của các trường phái kinh tế – chính trị học. Theo lý thuyết kinh tế chính trị học của Karl Marx, bản thân tài nguyên thiên nhiên không phải là hàng hóa vì đó là tặng vật của thiên nhiên ban cho loài người, chỉ có giá trị sử dụng mà không phải là hàng hóa do không được tích tụ lao động của con người. Nếu coi tài nguyên thiên nhiên là hàng hóa thì sẽ gây hại cho phát triển kinh tế vì sẽ bị các nhà đầu tư có vốn lớn đầu cơ để trở thành chủ sở hữu. Đồng thời, vì là tặng vật của tự nhiên, mỗi người đều bình đẳng về quyền tiếp cận, quyền hưởng dụng, nên tình trạng độc quyền tư nhân về tài nguyên thiên nhiên là vô lý. Như vậy, việc thương phẩm hóa tài nguyên thiên nhiên là không thể được vì tạo chi phí cao cho sản xuất hàng hóa và làm mất quyền bình đẳng trong tiếp cận, khai thác và hưởng dụng tài nguyên thiên nhiên. Về lý luận, cách tiếp cận này là chính xác và đó cũng là lý do để thực hiện cải cách ruộng đất không chỉ ở các nước xã hội chủ nghĩa cũ mà ở cả các nước tư bản chủ nghĩa. Trong quá trình phát triển tiếp theo, theo lý luận của Marx thì tài nguyên là đầu vào của quá trình sản xuất hàng hóa, cần trao quyền sở hữu cho Nhà nước nhằm loại trừ tình trạng độc quyền tư nhân về tài nguyên, giảm chi phí sản xuất hàng hóa và bảo đảm quyền bình đẳng của toàn dân.
Ngược lại, trong cơ chế thị trường thì ngay những yếu tố đầu vào gồm đất đai và tài nguyên thiên nhiên, vốn, sức lao động đều phải vận hành theo cơ chế thị trường. Khi Nhà nước can thiệp vào việc phân phối tài nguyên thiên nhiên thì sẽ làm mất tính cạnh tranh trên thị trường. Như vậy, tự do hóa thương mại bắt buộc chúng ta phải chấp nhận việc thương phẩm hóa các tài nguyên thiên nhiên. Có thể thực hiện những giải pháp khắc phục hậu quả kinh tế của việc thương phẩm hóa tài nguyên thiên nhiên nhưng khó bảo đảm được các giải pháp ngăn ngừa các hậu quả về xã hội và môi trường đối với người dân sinh sống trên địa bàn trong khi việc khai thác tài nguyên thiên nhiên quy mô lớn luôn làm đảo lộn cuộc sống của người dân bản địa.
Trong nhiều lý thuyết kinh tế – chính trị học từ trường phải cổ điển của Adam Smith từ giữa thế kỷ thứ XVIII tới những lý luận mới vào đầu thiên niên kỷ này của Hernando De Soto đều cho rằng đất đai và tài nguyên thiên nhiên là yếu tố quyết định để mang lại sự phát triển cho mỗi quốc gia. Adam Smith trong tác phẩm “Một cách nhìn vào tự nhiên và nguyên nhân sự thịnh vượng của các quốc gia” (1776) đã cho rằng nguồn lực tài nguyên là cơ sở để các quốc gia trở nên hưng thịnh. Để khai thác tài nguyên thiên nhiên, một phần được coi là công sản, một phần phải có các sắc thuế hợp lý đánh vào sử dụng, khai thác tài nguyên thiên nhiên để tạo ngân khố quốc gia. Năm 2000, Hernando De Soto trong tác phẩm “Sự bí ẩn của vốn” đã đưa ra luận điểm cho rằng tất cả các nước phát triển đã biết khai thác tốt nhất nguồn vốn tĩnh từ đất đai để trở thành vốn động trong đầu tư nên thành công trong phát triển; ngược lại, các nước đang phát triển không tạo được quá trình vốn hóa này nên không thể thoát khỏi nhóm các nước đang phát triển.
Nói như vậy để thấy hầu hết các lý thuyết kinh tế – chính trị học đều đánh giá tính quyết định của cách thức khai thác đất đai và các tài nguyên thiên nhiên khác trong phát triển. Yếu tố này cũng là mục tiêu của mọi nền kinh tế hướng tới sử dụng tài nguyên thiên nhiên của các nền kinh tế khác, trước đây là chủ nghĩa thực dân và hiện nay là các thể chế thương mại tự do. Việc tham gia các cộng đồng thương mại tự do là giải pháp tất yếu của các nước đang phát triển nhằm tận dụng cơ hội phát triển kinh tế nhanh để trở thành quốc gia phát triển. Ngược lại, các thách thức vô cùng lớn mà các quốc gia đang phát triển phải đối mặt là phải chấp nhận sự đánh đổi một phần tính bền vững xã hội và môi trường để lấy tăng trưởng kinh tế cao. Việc giải quyết các thách thức hay tiếp nhận sự đánh đổi đó như thế nào phụ thuộc vào giải pháp của từng quốc gia trong quá trình vận hành các thể chế thương mại tự do quốc tế.
Trong hoàn cảnh của Việt Nam hiện nay, điều cấp bách cần nghĩ tới là thay đổi toàn diện hệ thống chính sách về khai thác nguồn lực đất đai và tài nguyên thiên nhiên, cũng như cách nhìn về quyền lực quyết định gắn với quyền sở hữu. Cần phải nhìn vào bản chất giá trị của nguồn lực để đưa ra cách thức vốn hóa có hiệu suất cao nhất, trong đó phải bảo đảm thể chế kinh tế về chia sẻ lợi ích giữa nhà đầu tư phát triển với cộng đồng bản địa và toàn dân. Kinh nghiệm của Đà Nẵng cho thấy chỉ sử dụng nguồn lực đất đai tại chỗ có thể thay đổi hoàn toàn từ lượng tới chất của một địa phương. Phương thức vốn hóa phù hợp gắn với chia sẻ lợi ích giữa các bên là một cải cách quan trọng cần tập trung tư duy và hành động.
GS. Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ TN&MT
