ThienNhien.Net – “Tự do hóa thương mại” có lẽ là cụm từ xuất hiện nhiều nhất trên các phương tiện truyền thông đại chúng ở Việt Nam trong năm 2015. Tính tới thời điểm hiện tại, đã có 16 Hiệp định Thương mại Tự do (FTA) đã và đang được Chính phủ Việt Nam đàm phán và ký kết với các quốc gia Châu Âu, Châu Mỹ, Châu Á và Châu Đại dương. Rất nhiều kỳ vọng vào sự thay đổi của kinh tế Việt Nam trong giai đoạn mới thông qua các hoạt động mở rộng thị trường, xóa bỏ hàng rào thuế quan, đẩy mạnh hợp tác và xúc tiến đầu tư trong khuôn khổ các FTA này. Tuy nhiên, ở các khía cạnh khác, trong đó có việc sử dụng, quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng, bối cảnh mới đang đặt ra những thách thức, những câu hỏi lớn. Kinh nghiệm từ một số quốc gia khác (Peru, Brazil hay Indonesia) đã chỉ ra rằng, tự do thương mại, ngoài những cơ hội mang lại, có thể trở thành một chiếc “kính lúp” phóng đại các vấn đề, lỗ hổng của quản trị rừng nếu năng lực quản lý và thể chế quốc gia yếu. Bài viết này sẽ thảo luận về những rủi ro quản trị mà tự do thương mại có thể mang lại cho ngành lâm nghiệp Việt Nam, từ đó bàn về những thay đổi và ưu tiên trong chính sách nhằm giảm thiểu rủi ro và thích ứng trong bối cảnh mới.
Tự do thương mại, quan hệ cung-cầu và cơ hội tăng cường hiệu quả quản trị rừng
Rừng đang bao phủ 4 tỷ ha bề mặt trái đất và đóng góp ít nhất 180 tỷ USD hàng năm cho nền kinh tế toàn cầu cũng như cung cấp các sản phẩm rừng thiết yếu như gỗ, nhiên liệu đốt, thức ăn, thuốc và rất nhiều dịch vụ sinh thái khác. Rừng cũng đang đảm bảo cuộc sống của ít nhất 1,3 tỷ người, phần lớn là người nghèo. Giá trị và vai trò của rừng ngày càng trở nên quan trọng hơn trong kỷ nguyên của biến đổi khí hậu (BĐKH) và khi các loại hàng hóa, dịch vụ sinh thái rừng đang từng bước được lượng giá và trở thành hàng hóa được mua bán trao đổi trên thị trường. Vì rừng quan trọng, nên những tác động đến rừng cũng như việc buôn bán và sử dụng sản phẩm rừng bất hợp pháp đã và đang gây ra những hậu quả nghiêm trọng, không chỉ với môi trường sinh thái mà còn với ngành kinh tế lâm nghiệp của các quốc gia (European Commission, 2014).
Thứ nhất, khai thác gỗ bất hợp pháp đã gây thất thoái ít nhất 7 tỷ USD/năm, trong đó hơn ½ là mất mát về thuế mà các chính phủ không thể thu lại được, chưa kể hoạt động này còn khiến cho giá cả của các loại sản phẩm rừng giảm từ 7-16% so với giá trị thực tế. Thứ hai, các doanh nghiệp vừa và nhỏ hoạt động bất hợp pháp nhưng lại thu lợi giá trị gia tăng hàng năm khoảng 90 tỷ USD. Thứ ba, là những tác động mất đi bởi phá rừng, suy thoái môi trường, đa dạng sinh học, đảo lộn hệ sinh thái, hay BĐKH… đến nay đều chưa thể định giá được đầy đủ. Chưa kể, hoạt động phá rừng trái phép và khai thác gỗ lậu còn đi kèm với các vấn đề khác của quản trị như sự không công bằng trong quyền hưởng lợi và tiếp cận rừng, tham nhũng trong quá trình thực thi lâm luật hay loại trừ sự tham gia của cộng đồng địa phương trong các quyết định chuyển đổi.
Hiện trạng này đặt ra những yêu cầu thúc đẩy quản trị rừng tốt, điều mà vốn vô cùng quan trọng không chỉ với những người sống dựa vào rừng mà còn đối với cả ngành kinh tế và hoạt động thương mại sản phẩm rừng của các quốc gia. Năm 1998, lần đầu tiên, trong cuộc họp thượng đỉnh giữa 8 nền kinh tế lớn nhất thế giới (G8), mức độ nghiêm trọng của phá rừng và khai thác gỗ bất hợp pháp được đưa ra thảo luận và dẫn tới sự ra đời một chương trình hành động về rừng. Trong thời đại của tự do thương mại, toàn cầu hóa, các công cụ kinh tế và can thiệp thị trường đã được đề xuất sử dụng như một biện pháp “đặc biệt” để góp phần loại bỏ các sản phẩm bất hợp pháp ra khỏi thị trường, từ đó đóng góp nâng cao quản trị rừng bền vững, đặc biệt là tại các quốc gia cung cấp sản phẩm. Các hệ thống đảm bảo tính hợp pháp được thiết lập theo chuỗi hành trình sản phẩm với các yêu cầu và quy định chứng minh nguồn gốc, đã được xây dựng và sử dụng như một “giấy phép thông hành” cho sản phẩm vào thị trường. Xu hướng này được kỳ vọng sẽ bổ khuyết cho các nỗ lực trước đó nhằm hạn chế tình trạng phá rừng và khai thác gỗ bất hợp pháp của các “nguồn cung”, như chứng chỉ rừng, các tiêu chuẩn và tiêu chí đánh giá rừng bền vững hay chương trình quản lý cấp quốc gia. Với cách tiếp cận này, trách nhiệm quản lý, bảo vệ rừng sẽ không chỉ được thực hiện bởi các bên cung ứng sản phẩm (thường là các quốc gia đang phát triển) mà hiệu quả quản trị cũng sẽ được nâng cao hơn bởi việc thực hiện trách nhiệm tương tự từ bên sử dụng.
Một loạt các thị trường lớn đã từng bước thực hiện sáng kiến này như Đạo luật Lacey của Mỹ, Chương trình Thực thi Lâm Luật, Quản trị rừng và Thương mại gỗ (FLEGT) của Liên Minh Châu Âu (EC), Australia và Nhật Bản cũng đã xây dựng các quy định liên quan trong hệ thống pháp luật xuất – nhập khẩu của mình. Đến hiện nay, ngay cả trong các hiệp định thương mại tự do (FTA), đặc biệt là các FTA thế hệ mới như Hiệp định thương mại EU-VN, Cộng đồng kinh tế (AEC) hay Hiệp định Đối tác Thương mại xuyên Thái Bình Dương (TPP) cũng đều nhắc tới các vấn đề thúc đẩy phát triển bền vững, trách nhiệm xã hội, bảo vệ môi trường và bảo tồn thiên nhiên.
Sức ép từ “thị trường xanh” và những tác động tới quản trị rừng Việt Nam
Hệ thống chính sách và quản trị lâm nghiệp mỗi quốc gia thường được hình thành dựa trên các đặc điểm kinh tế, chính trị và xã hội nội tại của quốc gia đó. Trong bối cảnh mới, như đã đề cập ở trên, các công cụ kinh tế và sự điều tiết, can thiệp của thị trường đã và đang trở thành một nhân tố mới dẫn tới những thay đổi lớn trong hệ thống này. Đã có nghiên cứu chỉ ra rằng, tự do thương mại và sự mở rộng thị trường có xu hướng “phóng đại hóa’ hoặc làm trầm trọng thêm các vấn đề, lỗ hổng của quản trị lâm nghiệp của các quốc gia (Richards, M.,2003). Từ đặc điểm hiện tại của Việt Nam, một số tác động từ xu hướng tự do hóa thương mại có thể được cảnh báo dưới đây.
Chuyển dịch loại hình sản phẩm, thị trường và tác động tới mô hình khai thác và sử dụng tài nguyên rừng
Thứ nhất, tác động có thể dự đoán là sự thay đổi trong việc khai thác và sử dụng tài nguyên rừng. Bởi lẽ, thay vì các loài hay bị cấm buôn bán trong danh mục CITES (Công ước về buôn bán các loại động, thực vật hoang dã nguy cấp), hoạt động khai thác có thể được chuyển dịch sang các loại chưa được liệt kê danh mục. Điều này tiềm ẩn nguy cơ đẩy các loài đến tình trạng tuyệt chủng, thậm chí, còn nhanh hơn các loài trong danh mục nguy cấp.
Thứ hai, các mặt hàng xuất khẩu gỗ của Việt Nam sang các thị trường lớn (Châu Âu, Mỹ, Nhật, Úc) hiện vẫn tập trung chủ yếu là đồ gỗ nội thất, gỗ công nghiệp có nguồn gốc từ rừng trồng trong nước hoặc sử dụng các nguồn gỗ nhập khẩu từ các quốc gia Đông Nam Á hoặc Châu Phi. Với nhiều nỗ lực, đến năm 2015, Việt Nam đã chủ động được 70% nguồn gỗ nguyên liệu, nhưng vẫn còn nhập khẩu tới 30% mà đại đa số từ các quốc gia Đông Nam Á hoặc Châu Phi. Tỷ lệ này tuy không lớn, nhưng cũng vẫn là rủi ro lớn khi các sản phẩm gỗ Việt Nam phải chứng minh nguồn gốc hợp pháp của sản phẩm bởi hầu hết các quốc gia này đều ở tình trạng quản trị rừng hoặc tương tự hoặc thậm chí là “yếu” hơn nhiều so với Việt Nam.
Thứ ba, việc thắt chặt cơ hội tiếp cận thị trường trong xuất khẩu gỗ tại các thị trường phát triển (Mỹ, Châu Âu, Úc hay Nhật) cũng có thể dẫn đến sự chuyển hướng sang các thị trường mới, ít nghiêm ngặt hơn, điển hình là Trung Quốc. Quốc gia này đang là thị trường lớn thứ ba của sản phẩm gỗ Việt Nam, chỉ sau Mỹ và Nhật. Tổng giá trị thương mại hàng năm khoảng 800 – 900 triệu USD. Tuy nhiên, dù được đánh giá là xuất siêu, nhưng có tới 700 triệu USD, tương đương trên 70% hàng hóa xuất khẩu là sản phẩm thô, giá trị thấp (dăm gỗ, gỗ tròn, gỗ xẻ, ván bóc), trong khi chúng ta lại nhập ngược lại các sản phẩm chế biến thành phẩm giá trị cao (Tô Xuân Phúc và nnk, 2015). Điều này phản ánh những rủi ro về xu hướng ‘chảy máu tài nguyên’. Rủi ro này còn có thể trở nên trầm trọng hơn nữa bởi chiến lược tăng cường nhập khẩu gỗ từ các nước láng giềng của Trung Quốc để thỏa mãn nhu cầu gỗ quốc gia cũng như đảm bảo an toàn cho tỷ lệ che phủ rừng 24% hiện tại của họ (Huỳnh Văn Hạnh, 2015). Trong khi đó, năm 2015, khi so sánh số liệu thống kê của hai quốc gia, gần 14,8 tỷ USD khác biệt thâm hụt thương mại đã được phát hiện và trở thành môt sự kiện “chấn động nghị trường” Việt Nam[1]. Dù có nhiều lý giải được đưa ra như khác biệt về phương pháp thống kê, tỷ giá, gian lận thương mại và buôn lậu, nhưng đến nay vẫn chưa có lời giải thích nào thuyết phục về sự khác biệt này (Tô Xuân Phúc và nnk, 2015). Bên cạnh gỗ, các mặt hàng lâm sản ngoài gỗ, các loại thuốc quý cũng đã và đang được các thương lái thu mua ở khắp các điểm, vùng tại Việt Nam nhằm cung cấp cho thị trường Trung Quốc. Nhu cầu từ Trung Quốc thường sẽ tạo nên những cơn sốt trên thị trường, đồng nghĩa với giá thành được đẩy lên và người dân địa phương thì sẵn sàng vào rừng để săn lùng nguồn hàng. Lan kim tuyến là một ví dụ điển hình của tình trạng này. Những lời đồn đại về “thần dược” đã đẩy nhu cầu thị trường lên cao, kéo theo tình trạng khai thác bừa bãi, ồ ạt kéo dài khiến giống cây này gần như đã bị xóa xổ khỏi một số khu rừng Việt Nam. Cho tới hiện nay, vẫn chưa có một đánh giá hay thống kê chính thức nào về thực trạng và xu hướng thương mại hóa đang hiện hữu đối với loại hình sản phẩm này.
Xu hướng thay đổi trong chính sách lâm nghiệp và rủi ro gia tăng “lỗ hổng quản trị”
Những vấn đề quản trị rừng được đề cập đến trong các hiệp định thương mại, kinh tế thường chỉ giúp giải quyết được các nội dung liên quan đến các sản phẩm dành cho xuất khẩu (?!) và điều này có thể sẽ làm lu mờ hoặc coi nhẹ các vấn đề nội tại khác của quốc gia cung cấp sản phẩm, như bảo tồn thiên nhiên và sử dụng tài nguyên thiên nhiên bền vững. Ví dụ như FLEGT, Sáng kiến Thực thi lâm luật, quản trị rừng và thương mại gỗ, chỉ tập trung nhiều và mảng gỗ xuất khẩu và đảm bảo nguồn gốc hợp pháp của các sản phẩm gỗ xuất khẩu cho thị trường Châu Âu; tương tự như vậy đối với Đạo luật Lacey của Mỹ. Tuy nhiên, các sản phẩm gỗ vào các thị trường này chủ yếu lại là gỗ rừng trồng. Việc thay đổi và đáp ứng các yêu cầu đối với các thị trường này, có thể sẽ dẫn tới những tác động gián tiếp làm gia tăng lỗ hổng quản trị đối với các loại rừng khác ở Việt Nam, trong đó có hệ thống rừng đặc dụng.
Xu hướng tái cơ cấu ngành lâm nghiệp hiện nay cũng cho thấy việc tập trung quá lớn cho mục tiêu mở rộng vùng nguyên liệu cho xuất khẩu và sản xuất đồ nội thất mà thiếu đi những giải pháp cho các loại rừng bảo vệ khác. Cả bốn nhiệm vụ trọng tâm của lĩnh vực lâm nghiệp khi tái cơ cấu đều tập trung vào việc phát triển thị trường, thu hút đầu tư và gia tăng giá trị sản phẩm lâm nghiệp; nâng cao năng suất, chất lượng và giá trị rừng trồng sản xuất; nâng cao giá trị gia tăng sản phẩm gỗ qua chế biến; phát triển thị trường gỗ và sản phẩm gỗ; phát triển kinh tế hợp tác và liên kết theo chuỗi giá trị sản phẩm trong lâm nghiệp; đồng thời triển khai các dự án quy hoạch chuyển đổi trồng rừng phục vụ tái cơ cấu ngành; tiến hành điều tra đánh giá thực trạng công ty lâm nghiệp nhà nước để xây dựng cơ chế chính sách đặc thù đối với công ty lâm nghiệp nhà nước. Xu hướng này, bước đầu, đã ảnh hưởng tới sự thay đổi cơ cấu các loại rừng Việt Nam hiện nay. Diện tích rừng đặc dụng sẽ được tiếp tục duy trì để nâng cao chất lượng và giá trị đa dạng sinh học (2,14 triệu ha) trong khi diện tích rừng phòng hộ sẽ giảm xuống (5,842 triệu ha) để chuyển đổi và bổ sung thành đất rừng sản xuất (8,132 triệu ha), Ngay trong dự thảo của Luật Lâm nghiệp mới, xu hướng này cũng được thể hiện thông qua đề xuất chuyển từ ba loại rừng hiện nay thành hai loại rừng là rừng bảo vệ và rừng kinh tế. Khi đó, rừng phòng hộ sẽ trở thành đối tượng bị tác động nhiều nhất. Dù chưa có những đánh giá rủi ro cụ thể, nhưng từ phía các nhà bảo tồn, có rất nhiều những hoài nghi về rủi ro có thể xảy ra đối với hệ thống rừng phòng hộ hiện có, nhất là tính toàn vẹn của rừng tự nhiên trong quá trình chuyển đổi; tính minh bạch, sự tham gia và công bằng lợi ích cho các bên liên quan, nhất là quyền tiếp cận và sử dụng của cộng đồng địa phương, cũng như nhu cầu quản lý bảo vệ rừng hiệu quả hơn nếu các xung đột về tài nguyên rừng, đất rừng trong rừng phòng hộ vẫn còn tiếp diễn.
Bên cạnh đó, xu hướng, thị hiếu sử dụng đồ gỗ của thị trường nội địa Việt Nam cũng như thị trường Trung Quốc đều hướng đến các loại đồ thủ công mỹ nghệ được chế tác từ gỗ quý, thường có nguồn gốc từ rừng đặc dụng. Trong báo cáo nghiên cứu của Tô Xuân Phúc và nnk, Việt Nam có khoảng hơn 300 làng nghề chế biến gỗ, với lượng gỗ nguyên liệu sử dụng khoảng 350.000 – 400.000 m3 gỗ quy tròn mỗi năm (Tô Xuân Phúc và nnk, 2012). Với lượng gỗ sử dụng như vậy, hoạt động của các làng nghề này cùng xu hướng sử dụng đồ gỗ trong nước sẽ có ý nghĩa ảnh hưởng trực tiếp tới bảo vệ và phát triển rừng Việt Nam. Đây là một vấn đề lớn mà rõ ràng những quy định và ảnh hưởng của các hiệp định thương mại hiện nay khó có thể vươn tới.
Tác động tiêu cực đến các nhóm yếu thế, sống dựa vào rừng
Khi một loạt các hiệp định thương mại được ký kết, tất yếu sẽ có những ảnh hưởng tới các bên liên quan tham gia vào các chu trình khai thác, vận chuyển, chế biến và tiêu thụ sản phẩm rừng. Hoạt động sinh kế của các hộ gia đình đang sản xuất và sinh sống phụ thuộc vào nguồn tài nguyên này, có thể sẽ được đưa vào danh sách “bất hợp pháp” và bị nghiêm cấm. Do đó, ngay trong nội dung sáng kiến FLEGT của EC cũng nhấn mạnh về “thách thức đảm bảo rằng các hành động giải quyết vấn đề khai thác gỗ bất hợp pháp, đặc biệt là tăng cường thực thi pháp luật, không nhằm vào các nhóm yếu thế, như người nghèo tại nông thôn, trong khi những tầng lớp quyền lực không bị ảnh hưởng”.
Theo nghiên cứu mới nhất của Mạng lưới Phi chính phủ về FLEGT (VNGO-FLEGT), các quy định liên quan đến tính hợp pháp của gỗ và các hoạt động khai thác lâm sản trong khuôn khổ VPA/FLEGT có thể tác động đến các đối tượng khác nhau theo 6 kênh chính như: giá cả và chi phí, việc làm, sinh kế, tiếp cận thị trường, hàng hóa và dịch vụ, giao dịch (lệ phí và thuế) và các mối quan hệ với các cơ quan chính quyền. Hiện nay Việt Nam có khoảng 3.221 doanh nghiệp chế biến gỗ đang sử dụng 280.000 lao động, và còn khoảng 20.000 hộ và khoảng 300.000 lao động đang hoạt động trong ngành gỗ. Khi bước vào thị trường tự do, nhóm đối tượng này được đánh giá là “dễ tổn thương” và sẽ phải đối mặt với các rủi ro khi thiếu thông tin về thị trường cũng như kiến thức về các sản phẩm hợp pháp hay chứng chỉ rừng bền vững; thiếu vốn do hạn chế trong tiếp cận đầu tư nên khó có thể cạnh tranh với các doanh nghiệp lớn từ các nước cũng như có thể vướng vào các vi phạm trong quy định lao động, thiếu hợp đồng lao động, một phần cũng do tính thời vụ của công việc này (Phan Triều Giang và nnk, 2015).
Hơn thế nữa, sự thiết lập các quy định về tính hợp pháp của gỗ và các sản phẩm rừng thông qua các kênh bảo vệ tuyệt đối sẽ gián tiếp làm giảm khả năng tiếp cận với tài nguyên thiên nhiên, trong đó bao gồm cả đất canh tác và tài nguyên rừng. Bên cạnh đó, những vấn đề liên quan đến “sự rõ ràng về sở hữu” cũng là thách thức lớn trong điều kiện hệ thống về quyền liên quan đến tài nguyên rừng và đất rừng khá “phức tạp” như hiện nay. Cụ thể, một diện tích lớn các diện tích rừng mà hộ gia đình đang sở hữu chưa có giấy chứng nhận sử dụng đất (sổ đỏ) hoặc đang ở tình trạng tranh chấp hoặc chồng lấn với các chủ rừng khác (Nguyễn Hải Vân và Nguyễn Việt Dũng, 2015). Tình trạng này khiến cho gỗ và các sản phẩm khai thác từ các diện tích này không thể đáp ứng các yêu cầu về tính hợp pháp của gỗ cũng như các quy định hiện hành về hồ sơ lâm sản, do đó, sẽ ảnh hưởng đến khả năng hưởng lợi của các hộ gia đình này.
Tạm kết
Các phân tích trên đây cho thấy, bên cạnh những cơ hội mang lại cho nền kinh tế, xu hướng tự do hóa thương mại có thể ẩn chứa những rủi ro, tác động tiêu cực tới hiệu quả quản trị rừng tại Việt Nam. Đó là những rủi ro về sự chuyển dịch mô hình sử dụng và khai thác tài nguyên hay thị trường; là những thay đổi về tiếp cận chính sách trong thời kỳ mới và rủi ro gia tăng hay “phóng đại hóa” các lỗ hổng quản trị; và cả những tác động tiêu cực có thể xảy đến với các nhóm yếu thế, ở đây là người nghèo và đồng bào dân tộc thiểu số. Ở một góc nhìn tích cực, các hiệp định thương mại mà Việt Nam đã và đang ký kết đều có những giai đoạn chuyển tiếp, hay giai đoạn chờ để giúp các quốc gia trong cuộc thích ứng được với tình hình mới, như việc thực hiện các nghiên cứu đánh giá tác động – rủi ro cũng như có các biện pháp đảm bảo an toàn trong suốt tiến trình; hay sự điều chỉnh lại toàn bộ hệ thống sản xuất để đáp ứng và thích ứng với nhu cầu pháp lý, các trở ngại cũng như tận dụng các cơ hội trong bối cảnh mới. Hy vọng rằng Việt Nam sẽ tận dụng tốt giai đoạn chuyển tiếp này để hoàn thiện hệ thống pháp luật, chính sách quản trị tài nguyên rừng nhằm biến những thách thức thành những động lực cho các thay đổi tích cực, mang lại hiệu quả quản trị trong thời kỳ hội nhập.
Th.S. Nguyễn Hải Vân, Trung tâm Con người và Thiên nhiên
____________________
Tài liệu tham khảo
- European Commission (2014). Combating illegal logging: Lessons from the EU-FLEGT Action Plan. European Commission.
- Tô Xuân Phúc và nnk (2015). Những khác biệt cơ bản trong thương mại gỗ Việt Nam – Trung Quốc 2012 – 2014. Forest Trends, Hiệp hội Gỗ và lâm sản Việt Nam (VIFORES), Hiệp hội Gỗ và Lâm sản Bình Định (FPA Bình Định) và Hội gỗ Mỹ nghẹ thành phố Hồ Chí Minh (HAWA).
- Richards, M. (2003). Forest Trade Policies: How do they affect forest governance? The International Institute for Environment and Development (IIED) for the FAO study “Impact Assessment of Forest Products Trade in the Promotion of Sustainable Forest Management”.
- Tô Xuân Phúc và nnk (2012). Làng nghề gỗ trong bối cảnh thực thi FLEGT và REDD+ tại Việt Nam. Forest Trends và Hiệp hội Gỗ và Lâm sản Việt Nam (VIFORES).
- Phan Triều Giang và nnk (2015). Đánh giá tác động của Hiệp định Đối tác Tự nguyện (VPA) tới sinh kế tại Việt Nam. Mạng lưới các tổ chức phi chính phủ Việt Nam về FLEGT (VNGO-FLEGT).
- Nguyễn Hải Vân và Nguyễn Việt Dũng (2015). Chồng lấn quyền sử dụng đất: Thách thức cho quy hoạch và quản lý rừng đặc dụng ở Việt Nam. Trung tâm Con người và Thiên nhiên (PanNature).
