ThienNhien.Net – Hội nghị các bên tham gia Công ước Khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu lần thứ 16 (COP 16) tại Mexico vào năm 2010 đã thông qua sáng kiến về “Giảm phát thải khí nhà kính từ việc hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý bền vững tài nguyên rừng, bảo tồn và nâng cao trữ lượng các-bon rừng (REDD+)”. REDD+ có thể được coi là cách tiếp cận mới nhằm mang lại lợi ích tài chính từ việc lưu giữ các-bon trong rừng. Thời gian gần đây, các thỏa thuận quốc tế đã nhấn mạnh đến việc chi trả cho REDD+ đối với mỗi quốc gia phải dựa vào kết quả giảm phát thải hoặc tăng cường hấp thụ, lưu giữ các-bon của rừng và các kết quả đó phải được đo đạc, báo cáo, kiểm chứng độc lập, đáp ứng thông lệ quốc tế. Đáng chú ý là một khi nguồn thu từ REDD+ được tạo ra thì việc quyết định nguồn thu đó thuộc về ai và được chia sẻ như thế nào là một trong những vấn đề quan trọng liên quan mật thiết đến quyền các-bon rừng. Đây là vấn đề mới, chưa được quy định trong bất kỳ văn bản pháp luật nào của Việt Nam và để làm rõ nội hàm khái niệm này, bài viết dưới đây sẽ nêu một số vấn đề chung nhất liên quan đến quyền các-bon rừng cũng như việc vận dụng vào hoàn cảnh Việt Nam theo hướng dựa trên khuôn khổ pháp lý hiện hành có điều chỉnh để phù hợp với thông lệ quốc tế.
Quyền các-bon rừng và cách tiếp cận
Các-bon có thể được nhìn nhận như một loại tài sản mới của hệ sinh thái rừng và có giá trị tiềm năng vì tạo ra thị trường và nguồn thu mới từ việc giảm phát thải hoặc tăng cường hấp thụ các-bon của rừng. Điều này đã phát sinh vấn đề pháp lý, đó là, quyền các-bon cần được thiết lập như thế nào với tư cách như quyền tài sản và liên quan đến quyền chuyển nhượng và thương mại các-bon. Trong khuôn khổ của REDD +, thuật ngữ “quyền các-bon” được sử dụng trong một số cách khác nhau; nó có thể được sử dụng để nói đến một tấn các-bon (CO2) được hấp thụ từ rừng và/hoặc quyền hợp pháp để sở hữu đối với lượng các-bon được hấp thụ này.
Như vậy, có thể hiểu, quyền các-bon rừng là quyền được hưởng lợi (có thể chịu rủi ro) về hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng trên một diện tích đất nhất định, quyền các-bon có thể có giá trị nơi tồn tại thị trường các-bon. Quyền các-bon rừng còn bao gồm quyền chuyển giao, mua bán các-bon rừng. Tuy nhiên, lợi ích các-bon được tạo ra từ việc thực hiện các hoạt động can thiệp của REDD+ sẽ không được thừa nhận nếu như pháp luật không quy định về vấn đề này.
Quyền các-bon có thể được coi như một hình thức pháp lý đối với các-bon. Quy trình chứng nhận (chẳng hạn như thủ tục đo lường, báo cáo và kiểm chứng) có thể được sử dụng để đảm bảo người mua là mua các lợi ích hợp pháp (cho dù người mua là chính phủ, khu vực tư nhân hoặc một quỹ nào đó). Cho đến nay, tín chỉ các-bon là mô hình xác định lợi ích các-bon của chương trình, dự án về REDD+.
Về cách tiếp cận, quyền các-bon rừng cần được nghiên cứu đối với trường hợp giảm phát thải hoặc tăng cường hấp thụ các-bon của rừng vì REDD + dựa trên quyền được hưởng lợi từ các hoạt động giảm phát thải (giảm phát thải từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng) hoặc tăng cường trữ lượng các-bon của rừng (quản lý bền vững tài nguyên rừng, bảo tồn và nâng cao trữ lượng các-bon rừng). Ngoài ra, quyền các-bon được xem xét với tư cách vừa là phạm trù lợi ích vừa là phạm trù pháp lý nên liên quan đến quyền tài sản. Cụ thể: khả năng hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng là tính cố hữu của rừng nên các-bon được giữ lại trong cây rừng được coi như là hoa lợi của tài sản rừng. Hoa lợi, theo Luật Dân sự năm 2015, là sản vật tự nhiên mà tài sản mang lại cho chủ thể nào đó – đây chính là sự gia tăng của tài sản trong những điều kiện nhất định.
Không chỉ liên quan đến quyền tài sản, các-bon được sản xuất bởi cây rừng cả trên mặt đất và dưới mặt đất nên liên quan đến cả quyền sở hữu đất/quyền sử dụng đất, quyền sở hữu rừng/quyền sử dụng rừng. Có thể hiểu các-bon thuộc về người có quyền về tài sản rừng. Quyền tài sản rừng là gì? Từ quyền tài sản được quy định trong Luật Dân sự năm 2015 có thể hiểu quyền tài sản rừng là quyền trị giá được đo bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự. Quyền các-bon gắn liền với các quyền về tài sản rừng (đặc biệt là quyền sở hữu đất/ quyền sử dụng đất) nên nó cũng có thể được chuyển nhượng. Đặc biệt, quyền các-bon như là một trong những nội dung của quyền tài sản rừng, nên được xem xét với tư cách như một định chế pháp lý (do Nhà nước quy định). Về nguyên tắc, quyền các-bon thuộc về chủ sở hữu hợp pháp khu rừng tạo ra các-bon – người có thể nhận được lợi ích từ tài nguyên sinh học này. Tuy nhiên, cần phân biệt 2 trường hợp: (i) Chủ sở hữu khu rừng trực tiếp quản lý rừng tạo ra các-bon, đương nhiên quyền các-bon thuộc về chủ sở hữu khu rừng đó; (ii) Chủ sở hữu khu rừng không trực tiếp quản lý rừng tạo ra các-bon mà trao quyền quản lý rừng cho các chủ thể khác thì tùy theo từng trường hợp, lợi ích các-bon sẽ được chia sẻ giữa chủ sở hữu rừng và người trực tiếp quản lý rừng. Điều này cũng có nghĩa là những người tham gia quản lý rừng có quyền hưởng giá trị gia tăng về các-bon tính từ thời điểm chủ sở hữu khu rừng giao khu rừng đó cho họ quản lý (phù hợp với nguyên tắc chi trả của REDD+ là tính gia tăng).
Điểm đáng lưu ý là các-bon tồn tại dưới dạng khí nên quyền các-bon là một hình thức của quyền tài sản vô hình, quyền các-bon có thể được mua bán trên thị trường. Mô hình xác định lợi ích các-bon của các chương trình, dự án về REDD+ là tín chỉ các-bon. Tín chỉ các-bon được tạo ra khi giảm được một lượng khí thải nhất định (một tín chỉ các-bon tương đương với một tấn các-bon) và có thể được định giá cụ thể. Hiện nay, người ta có thể tính trữ lượng các-bon từ tính sinh khối của cây rừng (hữu hình). Tuy nhiên, đây là phương pháp tính gián tiếp để xác định trữ lượng các-bon, còn xét về khía cạnh vật lý học, các-bon tồn tại dưới dạng khí, không nhìn thấy được, mang tính chất của tài sản vô hình. Người được hưởng lợi từ quyền các-bon rừng là cụ thể, hữu hình, còn quyền các-bon lại là vô hình nên đặt ra vấn đề kiểm chứng, bảo hộ quyền này như thế nào, kể cả quyền sở hữu trí tuệ.
Mỗi quốc gia cần phải xây dựng pháp luật riêng xác định quyền các-bon rừng, nó sẽ phụ thuộc phần lớn vào khuôn khổ pháp luật hiện hành đối với tài nguyên thiên nhiên và tài sản (cơ chế REDD+ không có ràng buộc pháp lý chung về vấn đề này, phụ thuộc vào quốc gia có giảm phát thải).
Quyền các-bon rừng ở Việt Nam và một số nội dung cần làm rõ
Cho đến nay, quyền các-bon rừng chưa được quy định trong các văn bản pháp luật của Việt Nam. Do đó, cần làm rõ một số vấn đề sau:
Thứ nhất là quyền đối với đất đai và rừng – đây được coi là một trong những vấn đề pháp lý quan trọng nhất, tạo tiền đề cho việc xác lập quyền các-bon và cơ chế chia sẻ lợi ích từ nguồn thu các-bon rừng. Luật Đất đai năm 2013 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với nguời đang sử dụng đất ổn định. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 quy định Nhà nước thống nhất quản lý và định đoạt đối với rừng tự nhiên và rừng được phát triển bằng vốn của Nhà nước, rừng do Nhà nước nhận chuyển quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng từ các chủ rừng. Nhà nước trao quyền sử dụng rừng cho chủ rừng thông qua hình thức giao rừng, cho thuê rừng, công nhận quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng.
Như vậy, liên quan đến quyền các-bon rừng, cần làm rõ mối quan hệ giữa quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước và quyền sử dụng về đất đai, rừng của các chủ thể sử dụng đất, rừng. Sở hữu, dưới góc độ là phạm trù kinh tế, là việc tài sản, tư liệu sản xuất và thành quả lao động thuộc về ai, do đó nó thể hiện quan hệ giữa người với người trong quá trình tạo ra và phân phối các thành quả vật chất. Với nội dung kinh tế như vậy, sở hữu là quan hệ kinh tế khách quan. Quyền sở hữu, với tư cách là một chế định pháp lý, quyền sở hữu mang tính chất chủ quan, vì đó là sự quy định của nhà nước. Quyền sử dụng, theo Luật Dân sự năm 2015, là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản. Về nguyên tắc, quyền các-bon rừng tự nhiên thuộc về Nhà nước; tuy nhiên, Nhà nước thực hiện trao quyền sử dụng đất, rừng cho các đối tượng trong xã hội, nên quyền các-bon, thực chất là quyền hưởng lợi từ lợi ích các-bon sẽ được trao cho các đối tượng có liên quan, chính là những đối tượng được hưởng lợi tiềm năng từ chương trình, dự án REDD+.
Thứ hai, về các đối tượng được hưởng lợi tiềm năng, ở Việt Nam, quyền hưởng lợi từ giá trị sử dụng trực tiếp của rừng đã được thực thi trong nhiều năm qua (gỗ, lâm sản ngoài gỗ – hoa, quả, đầu, nhựa). Chủ rừng được phép khai thác rừng tự nhiên trên diện tích rừng được giao theo quy chế quản lý rừng. Toàn bộ nguồn thu từ khai thác lâm sản, trước tiên một phần nộp ngân sách nhà nước thông qua thuế và được để lại ngân sách địa phương để quản lý, sử dụng chung (cùng với các nguồn thu khác) theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước, phần còn lại thuộc về chủ rừng, Các cộng đồng dân cư sống trong và gần rừng không được phân phối trực tiếp nguồn thu từ rừng mà được hưởng lợi thông qua các chương trình, dự án khác của Nhà nước, như: cải thiện sinh kế, xây dựng cơ sở hạ tầng, nâng cao năng lực… Từ năm 2011, Việt Nam thực hiện chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (giá trị sử dụng gián tiếp của rừng), cho đến nay, nguồn thu này cũng chủ yếu chi trả cho những người tham gia bảo vệ và phát triển rừng, không quy định khoản nộp vào ngân sách nhà nước; cộng đồng dân cư địa phương sống trong và gần rừng nếu không được giao rừng hoặc không tham gia nhận khoán rừng thì không được hưởng lợi trực tiếp từ nguồn thu này mà có thể được hưởng lợi từ các chương trình, dự án khác của nhà nước.
Xét về khía cạnh pháp lý, quyền hưởng lợi cần được liên kết với công cụ pháp lý (quyết định giao đất, giao rừng của cơ quan có thẩm quyền, hợp đồng giao khoán rừng, hợp đồng thuê rừng..). Luật pháp có vai trò quan trọng trong việc quy định rõ ai là người hưởng lợi từ REDD +. Vận dụng pháp luật hiện hành, có thể xác định đối tượng hưởng lợi từ REDD+ trước tiên là những người tham gia bảo vệ và phát triển rừng, vì họ là những người trực tiếp tạo ra kết quả giảm phát thải hoặc tăng cường trữ lượng các-bon rừng. Điều này phù hợp với nguyên tắc của REDD+ là chi trả dựa trên kết quả. Những đối tượng này gồm có các chủ rừng, người nhận khoán rừng, những người tham gia đồng quản lý rừng, hợp tác quản lý rừng trong phạm vi chương trình, dự án REDD+, ngoài ra còn bao gồm những người tham gia vào tổ chức triển khai, vận hành chương trình, dự án về REDD+, vì Việt Nam thực hiện cách tiếp cận quốc gia về REDD+ nên có nhiều bên tham gia vào hoạt động REDD+, các đối tượng được hưởng lợi khác nhau. Nhà nước cũng có thể được coi là đối tượng hưởng lợi thông qua các khoản thu về thuế, phí, lệ phí liên quan đến chuyển nhượng tín chỉ các-bon ra thế giới. Đối tượng hưởng lợi cũng cần bổ sung thêm các cộng đồng dân cư sống trong và gần rừng, có cuộc sống dựa vào rừng, họ có thể không phải là chủ rừng nhưng các hoạt động của họ có ảnh hưởng giản tiếp đến giảm phát thải hoặc tăng cường trữ lượng các-bon rừng. Có thể nói đối tượng được hưởng lợi từ REDD+là những người có quyền hợp pháp và tạo ra kết quả giảm phát thải, những người có ảnh hưởng gián tiếp đến kết quả giảm phát thải. Đương nhiên những khu rừng trồng được đầu từ bằng nguồn lực của chủ rừng thì lợi ích các-bon sẽ thuộc về chủ rừng đó.
Thứ ba, liên quan đến chuyển nhượng, thương mại các-bon rừng, thực chất đây là những hình thức mua bán, chuyển giao tín chỉ các-bon rừng. Nếu nhìn nhận lợi ích các-bon như là hoa lợi của rừng, một loại tài nguyên thiên nhiên thì việc chuyển giao, mua bán tín chỉ các-bon gắn với quyền về đất đai, rừng. Ở Việt Nam, rừng được phân thành ba loại theo mục đích sử dụng: rừng đặc dụng, phòng hộ, sản xuất. Việc chuyển giao, mua bán tín chỉ các-bon chịu ràng buộc về chính sách quản lý đối với 3 loại rừng này. Ví dụ: Theo quy định của pháp luật hiện hành, chủ rừng được giao rừng tự nhiên để quản lý, sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp nhưng không có quyền chuyển nhượng rừng tự nhiên (bất kể loại rừng nào). Tuy nhiên, Nhà nước có quyền quyết định việc chuyển giao, mua bán tín chỉ các-bon đối với những khu rừng này với tư cách là đại diện chủ sở hữu rừng tự nhiên. Các tổ chức, cá nhân kinh doanh tín chỉ các-bon ra thị trường thế giới sẽ gặp khó khăn về mặt pháp lý khi Chính phủ chưa có quy định cụ thể về quyền các-bon rừng. Một trong những hướng mở ra cần được nghiên cứu đó là quyền các-bon cần được tách ra từ quyền sử dụng đất, rừng và trở thành một quyền riêng vì quyền về các-bon là quyền về tài sản vô hình và theo hướng này thì việc chuyển giao, mua bán tín chỉ các-bon rừng sẽ thuận lợi hơn.
Tóm lại, Việt Nam triển khai sáng kiến REDD+ theo cách tiếp cận quốc gia, vì vậy, cần quy định rõ quyền của Nhà nước – với tư cách đại diện chủ sở hữu rừng tự nhiên và chủ rừng – người được Nhà nước trao quyền sử dụng rừng tự nhiên đối với lợi ích các-bon. Song song với đó, cộng đồng dân cư sống phụ thuộc vào rừng cũng cần được coi là đối tượng hưởng lợi tiềm năng trong quá trình thực hiện sáng kiến REDD+ dù thực hiện theo cách tiếp cận quốc gia hoặc cách tiếp cận dự án trong khuôn khổ REDD+.
| Từ năm 2012, Chính phủ Việt Nam đã ban hành Chương trình hành động quốc gia về REDD+. Một số dự án về REDD+ hiện đang được triển khai, tập trung chủ yếu vào việc hỗ trợ nâng cao năng lực, thí điểm mô hình chia sẻ lợi ích, thành lập Quỹ REDD+ Việt Nam, xây dựng đường phát thải cơ sở (FREL/FRL), xây dựng kế hoạch hành động REDD+ cấp tỉnh (Chương trình UN REDD Việt Nam giai đoạn II, Dự án chuẩn bị sẵn sàng REDD+ ở Việt Nam, Dự án JICA…). Cùng trong năm 2012, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án quản lý phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính và quản lý các hoạt động kinh doanh tín chỉ các-bon ra thị trường thế giới nhằm tạo cơ sở cho việc xây dựng khung pháp lý hình thành thị trường các-bon trong nước và tham gia buôn bán tín chỉ các-bon rừng ra thị trường thế giới trong thời gian tới. |
TS. Phạm Xuân Phương, Viện Quản lý rừng bền vững và Chứng chí rừng
Tài liệu tham khảo
1. Carbon Rights and REDD+: REDD Net Bulletin Asia Pacific Issue 03-January 2011.
2. Donal Yeang,Kirtiman Sherchan and Joe Heffernan, Sophie May Chapman, Beth Dooley and Gretchen Engbring: Policy BriefL Carbon Rights and Benefit in Cambodia June 2014
3. Leo Peskett and Gernot Brodnig- Carbon rights in REDD+- Exploring the Implications for Poor and Vunerable People- The World Bank and REDD net -2011
4. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004
5. Luật Dân sự năm 2015
6. Luật Đất đai năm 2013
