ThienNhien.Net – Cùng với sự gia tăng dân số và phát triển kinh tế, nhu cầu sử dụng nước cho sản xuất và phục vụ dân sinh ngày càng lớn. Trong khi đó, tình trạng khan hiếm, ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt nguồn nước đang diễn ra với mức độ gia tăng. Những sức ép này tất yếu sẽ nảy sinh các tranh chấp về nguồn nước, đòi hỏi phải có cơ chế rõ ràng, hợp lý, toàn diện để giải quyết. Song, đó cũng chính là một trong những điểm yếu của hệ thống luật pháp về tài nguyên nước hiện nay.
Cơ chế giải quyết tranh chấp nguồn nước đã có…
Thời gian qua, nhiều tranh chấp về sử dụng nguồn nước đã xảy ra ở nước ta. Gần đây nhất là việc nhà máy thuỷ điện Bắc Hà ở Lào Cai (Hương Thu, 2015) và thủy điện Hương Điền, Thừa Thiên Huế (Anh Khoa, 2015) xả lũ gây thiệt hại nặng nề cho nhiều hộ nông dân. Tranh chấp cũng xảy ra giữa hai nhà máy thủy điện trên cùng một dòng sông như trường hợp Thủy điện Sông Miện 5 và Thủy điện Thuận Hòa ở Hà Giang (Bảo Yên, 2015). Rồi tranh chấp liên quan đến việc sử dụng nguồn nước ngọt giữa các địa phương ở hạ du với các nhà máy thuỷ điện nằm trên thượng nguồn như trường hợp TP Đà Nẵng và thủy điện Đắc Mi 4 (Hồng Thúy, 2013). Thậm chí, tranh chấp nguồn nước còn căng thẳng đến mức TP Đà Nẵng từng tuyên bố sẽ kiện Bộ TN&MT – cơ quan quản lý nhà nước cao nhất về nguồn nước – do quy trình vận hành liên hồ chứa được Bộ ban hành thể hiện sự bất cập, gây ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân. Trong bối cảnh khan hiếm nguồn nước, những tranh chấp như vậy có lẽ sẽ là tất yếu. Song, điều đáng nói là cơ chế giải quyết tranh chấp tài nguyên nước trong hệ thống pháp luật của chúng ta dường như lại chưa theo kịp thực tế.
Trên thế giới, tranh chấp nguồn nước cũng giống như bất cứ tranh chấp nguồn tài nguyên nào khác, đều có những cơ chế rõ ràng được thiết lập để giải quyết. Theo luật pháp quốc tế về giải quyết tranh chấp thì các bên phải có nghĩa vụ giải quyết tranh chấp một cách hoà bình và có thể lựa chọn các biện pháp thích hợp bao gồm thương lượng trực tiếp, sử dụng trung gian hoà giải, sử dụng cơ chế trọng tài hoặc giải quyết tại toà án. Với Việt Nam, là một đất nước ta đang trong quá trình chuyển đổi, hệ thống pháp luật của chúng ta mới đang ở giai đoạn dần hoàn thiện. Do vậy, dù đã có nhiều tranh chấp về sử dụng nguồn nước xảy ra trong thực tế, song chúng ta vẫn chưa có một cơ chế hiệu quả, toàn diện để giải quyết tranh chấp trong sử dụng nguồn nước.
Từ năm 1998, với sự ra đời của Luật Tài nguyên nước, cơ chế giải quyết tranh chấp về sử dụng nguồn nước mới lần đầu tiên được nhắc tới trong luật. Theo đó, Điều 62 của Luật Tài nguyên nước 1998 đã quy định việc các bên tranh chấp có thể giải quyết tranh chấp tại toà. Tuy nhiên, những quy định cụ thể để các bên có thể thực hiện việc giải quyết tranh chấp lại chưa được luật hóa một cách rõ ràng, trong khi cơ chế thực thi pháp luật với những trường hợp này là chưa có tiền lệ.
Luật Tài nguyên nước 2012 ra đời đã khắc phục được một số hạn chế của Luật Tài nguyên nước 1998. Cụ thể, Điều 76 về giải quyết tranh chấp tài nguyên nước đã quy định rõ hơn về thẩm quyền giải quyết tranh chấp từ cấp xã, huyện, tỉnh đến trung ương. Theo đó, UBND cấp xã tổ chức hoà giải các tranh chấp về tài nguyên nước trên địa bàn khi có đề nghị của các bên tranh chấp. UBND cấp huyện giải quyết tranh chấp về khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước thuộc trường hợp không phải xin cấp giấy phép. UBND cấp tỉnh giải quyết tranh chấp trong khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước đối với các trường hợp thuộc thẩm quyền cấp giấy phép của mình; giải quyết tranh chấp giữa UBND cấp huyện với nhau và giải quyết tranh chấp khi đã có quyết định giải quyết của UBND cấp huyện nhưng các bên không đồng ý. Bộ TN&MT giải quyết tranh chấp trong khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước đối với các trường hợp thuộc thẩm quyền cấp giấy phép của mình và giải quyết tranh chấp khác về tài nguyên nước giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp các bên không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp ở cấp huyện, cấp tỉnh và cấp Bộ thì có quyền khởi kiện tại toà án hoặc cấp cao hơn đối với các tranh chấp trước đó được giải quyết ở cấp huyện, cấp tỉnh.
Ngoài ra, yêu cầu về bồi thường thiệt hại liên quan đến tranh chấp về tài nguyên nước được thực hiện theo quy định của pháp luật về dân sự và pháp luật về trách nhiệm bồi thường của nhà nước.
… nhưng vẫn còn bất cập và thiếu toàn diện
So với Luật Tài nguyên nước 1998 thì Luật Tài nguyên nước năm 2012 đã quy định rõ hơn về vai trò của các cơ quan quản lý nhà nước trong việc giải quyết tranh chấp liên quan đến nguồn nước. Đồng thời, Luật cũng đã quy định việc các bên có thể yêu cầu giải quyết tranh chấp về sử dụng tài nguyên nước tại toà án. Tuy nhiên, cơ chế giải quyết tranh chấp nguồn nước trong Luật Tài nguyên nước 2012 vẫn còn những bất cập trong quá trình thực thi.
Thứ nhất, Luật vẫn trao quyền rất lớn cho chính quyền trong việc giải quyết tranh chấp và dường như chỉ được thiết kế cho việc giải quyết tranh chấp giữa địa phương này với địa phương khác, trong khi chưa rõ về cơ chế giải quyết tranh chấp giữa người dân với doanh nghiệp và giữa một địa phương với cơ quan quản lý tài nguyên nước. Thực tế đã xảy ra nhiều vụ việc người dân bị thiệt hại bởi hoạt động xả lũ của các doanh nghiệp kinh doanh thuỷ điện song vẫn không thể kiện do hạn chế này của Luật. Tương tự, giả sử Đà Nẵng đệ đơn kiện Bộ TN&MT vì sự bất hợp lý trong quy hoạch vận hành liên hồ chứa thủy điện dẫn đến thiếu nước cung cấp cho người dân thì cơ chế nào sẽ áp dụng để giải quyết những tranh chấp như vậy?
Thứ hai, toà án nào sẽ có thẩm quyền xét xử các tranh chấp này một cách thấu tình, đạt lý? Điều này cũng không được giải quyết thấu đáo trong Luật. Chẳng hạn, với vụ lấn sông Đồng Nai gần đây, liên quan giữa UBND tỉnh Đồng Nai với nhiều tỉnh thành khác, trong đó có TPHCM, giả sử UBND Tp.HCM muốn khởi kiện UBND tỉnh Đồng Nai trong việc cấp phép cho dự án lấn sông này thì sẽ giải quyết tại toà án tỉnh nào? Nếu khởi kiện tại toà án tỉnh Đồng Nai thì liệu có dẫn đến một phán quyết công bằng khi toà án không độc lập với chính quyền?
Thứ ba, những vướng mắc về tố tụng dân sự trong việc giải quyết các khiếu kiện về tranh chấp nguồn nước cũng là một khó khăn trong thực tế xử lý tranh chấp về nguồn nước. Đơn cử, mặc dù rất nhiều hộ nông dân cùng bị thiệt hại bởi một tác nhân nào đó như thuỷ điện xả lũ song cơ chế để người dân khởi kiện bắt buộc phải được thực hiện theo quy định chung của pháp luật về giải quyết tranh chấp dân sự ngoài hợp đồng và các quy định khác của pháp luật có liên quan. Theo đó, về mặt nguyên tắc, trách nhiệm bồi thường chỉ phát sinh khi các yếu tố sau được đáp ứng đầy đủ: (i) Phải có thiệt hại xảy ra; (ii) Phải có hành vi trái pháp luật; (iii) Phải có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại; và (iv) Phải có lỗi cố ý hoặc lỗi vô ý của người gây thiệt hại. Tuy nhiên, do đây là quan hệ dân sự nên nguyên đơn phải tự chứng minh rằng bên bị đơn có hành vi trái pháp luật, có lỗi cũng như phải xác định thiệt hại cụ thể để có cơ sở cho việc bồi thường. Trong khi đó, việc xác định lỗi của bên vi phạm rõ ràng là không hề dễ dàng đối với người dân. Hơn nữa, nếu người dân hoặc các chính quyền địa phương muốn khởi kiện cơ quan quản lý nhà nước cấp trên thì cũng không có cơ chế nào có thể thực hiện trong thực tế. Như vậy, giả sử Đà Nẵng thiếu nước do quy trình vận hành liên hồ chứa của Bộ TN&MT, dẫn đến thiệt hại cho 1,7 triệu dân hạ du thì thành phố này cũng không thể khởi kiện Bộ vì Bộ không sử dụng nguồn nước và cũng không có tranh chấp. Tương tự, Đà Nẵng cũng không thể khởi kiện các công ty thủy điện bởi họ không có hành vi trái pháp luật mà chỉ thực hiện theo văn bản hướng dẫn của Bộ. Ngoài ra, mặc dù việc xả lũ của thủy điện gây thiệt hại đến rất nhiều hộ dân, nhưng pháp luật về tố tụng dân sự Việt Nam vẫn chưa chấp nhận cho khởi kiện tập thể, gây khó khăn cho cả người dân lẫn toà án khi thực hiện cả ngàn vụ kiện giống nhau như vậy.
Những phân tích ở trên cho thấy, để giải quyết tranh chấp tài nguyên nước một cách hợp lý, toàn diện theo cách mà thế giới đang làm, thì ngoài việc hoàn thiện pháp luật về quản lý tài nguyên nước, chúng ta còn phải hoàn thiện đồng bộ các luật khác như luật tố tụng dân sự và tố tụng hành chính.
Tài liệu tham khảo:
- Anh Khoa, 2015. Bảo vệ quyền lợi của nông dân bị thủy điện xả lũ. Nguồn: http://bit.ly/btcs00276
- Bảo Yên, 2015. Thủy điện ở Hà Giang: Căng thẳng tranh chấp nguồn nước. Nguồn: http://bit.ly/btcs00277
- Hương Thu, 2015. Người dân được đền bù sau xả lũ ẩu ở Hà Giang. Nguồn: http://bit.ly/btcs00275
- Hồng Thúy, 2013. ‘Khát’ nước trầm trọng, Đà Nẵng và Quảng Nam ‘đòi’ thủy điện phải mở cửa xả. Nguồn: http://bit.ly/btcs00278
- Phương Nguyên, 2014. Đà Nẵng sẽ kiện Bộ Tài nguyên Môi trường nếu… Nguồn: http://bit.ly/btcs00279
- Quốc hội, 1998. Luật Tài nguyên Nước
Th.S Hoàng Việt, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
