ThienNhien.Net – Mặc dù việc quản lý tổng hợp tài nguyên nước theo lưu vực sông đã được Việt Nam triển khai từ năm 2001 với việc hình thành 08 Ban Quản lý Quy hoạch Lưu vực sông dưới sự quản lý của Bộ NN&PTNT và 3 Ủy ban Bảo vệ Môi trường Lưu vực sông thuộc quản lý của Bộ TN&MT, song vấn đề khai thác, sử dụng tài nguyên nước trên sông vẫn duy trì theo ngành (Hình 1) gây bất cập trong quy hoạch quản lý nước theo hướng tổng hợp.
Hiện nay, chỉ trên một dòng sông đã có quá nhiều cơ quan quản lý. Cụ thể, ngành Tài nguyên và Môi trường quản lý chất lượng nước sông, ngành Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn quản lý sử dụng nước sông trong tưới tiêu, ngành Công Thương quản lý các công trình thuỷ điện trên sông, ngành Giao thông vận tải phụ trách quản lý vận tải sông và hệ thống cảng, ngành Xây dựng quản lý các công trình khai thác cấp nước đô thị… Vai trò của các tổ chức quản lý lưu vực sông vì vậy khá mờ nhạt và mang tính hình thức, thiếu hiệu quả thiết thực. Câu chuyện quản lý lưu vực sông Đồng Nai dưới đây có lẽ sẽ là một trường hợp điển hình giúp nhìn lại hiệu quả của hình thức quản lý theo lưu vực sông hiện nay.
Bài học từ lưu vực sông Đồng Nai
Sông Đồng Nai, có chiều dài 610 km, là con sông nội địa lớn nhất khu vực miền Đông Nam bộ, chảy qua một phần Tây Nguyên và vùng Nam Trung bộ, có diện tích lưu vực hơn 36.481,21 km2. Nguồn nước sông Đồng Nai cung cấp cho nhiều tỉnh thành như Lâm Đồng, Bình Phước, Đắc Nông, Đồng Nai, Bình Dương, Tây Ninh, TP. Hồ Chí Minh và một phần các tỉnh Bình Thuận và Long An. Ngoài ra, một số công trình chuyển nước từ sông Đồng Nai đến các đến các tỉnh ven biển Ninh Thuận, Bình Thuận, Bà Rịa Vũng Tàu đã và đang được lên kế hoạch. Với ước tính khoảng 17 triệu người sử dụng nước sông Đồng Nai để sản xuất, vận chuyển, dịch vụ và sinh hoạt, đóng góp trên 65% GDP công nghiệp toàn quốc, dòng sông này thực sự là mạch máu chính cho quá trình phát triển kinh tế và xã hội của khu vực năng động nhất cả nước.
Tuy nhiên, lưu vực sông Đồng Nai có tổng lượng nước chia đều trên đầu người mỗi năm thuộc loại thấp nhất Việt Nam. Trong khi đó, chất lượng nước đang suy giảm theo chiều xấu đi vì con sông phải “gánh” nhiều công trình thuỷ điện cùng các cụm sản xuất công nghiệp, các vùng canh tác nông nghiệp và các khu dân cư phát triển dày đặc. Theo quy hoạch sẽ có 12 công trình thuỷ điện bậc thang trên sông Đồng Nai với tổng công suất lắp máy vào khoảng 2.150 MW và sản lượng điện kỳ vọng là 8.500 GWH. Hệ thống sông Đồng Nai cũng đảm nhận việc chuyển khoảng 1 tỷ m3 nước/năm cho các vùng khô hạn ven biển miền Đông Nam Bộ. Nếu căn cứ vào số liệu của Bộ TN&MT (Báo cáo Môi trường Quốc gia, 2012) tổng lượng nước của sông Đồng Nai khoảng 37 tỷ m3/năm thì đây là lưu vực sông có lượng nước phân phối trên đầu người nhỏ nhất nước (xem sơ đồ ở hình 2).
Ngay từ năm 2001, nhận thức được tầm quan trọng của quản lý tổng hợp theo lưu vực sông, Bộ NN&PTNT đã có Quyết định số 38/2001/QĐ-BNN-TCCB về việc thành lập Ban Quản lý Quy hoạch Lưu vực (BQLQHLV) sông Đồng Nai. Tiếp đó, đến năm 2008 Thủ tướng Chính phủ cũng đã có quyết định thành lập Ủy ban Bảo vệ Môi trường (UBBVMT) lưu vực hệ thống sông Đồng Nai. Tuy nhiên, kể từ khi thành lập đến nay, hai tổ chức này chưa cho thấy vai trò, chức năng thực sự của mình trong quản lý quy hoạch và bảo vệ môi trường sông Đồng Nai. Từ khi thành lập năm 2008, UBBVMT sông Đồng Nai mới chỉ thực hiện 8 cuộc họp rà soát các vấn đề và đề án trên lưu vực, với phiên họp gần nhất là ngày 12/12/2014. Thực tế, trên hệ thống lưu vực này đã nảy sinh nhiều vấn đề gây tranh cãi trong dư luận song vai trò xử lý của hai tổ chức lưu vực sông này rất mờ nhạt.
- Sự kiện Vedan xả nước thải độc hại ra sông Thị Vải: Năm 2008, Cảnh sát Môi trường phát hiện Công ty Thực phẩm Vedan lén xả nước thải không qua xử lý ra sông Thị Vải, một phụ lưu của sông Đồng Nai, gây thiệt hại môi trường, làm ảnh hưởng đến hơn 21.000 ha đất canh tác của nông dân hai bên bờ sông. Vụ việc kéo dài đến năm 2010 với nhiều ý kiến can thiệp từ Bộ TN&MT, Thủ tướng Chính phủ, và cuối cùng toà án phán quyết Công ty Vedan phải đền bù 120 tỷ cho nông dân. Tuy nhiên, với tư cách là một tổ chức quản lý lưu vực sông có trách nhiệm trong bảo vệ môi trường, UBBVMT sông Đồng Nai gần như không có tiếng nói tạo quyết định. Tương tự, trong câu chuyện tai tiếng này, Ban Quản lý Quy hoạch Lưu vực Sông Đồng Nai cũng không đưa ra một tuyên bố hay ý kiến gì.
- Sự kiện thuỷ điện Đồng Nai 6 và 6A: Dự án xây dựng thuỷ điện Đồng Nai 6 và 6A là một trong các bậc thang thủy điện trên lưu vực sông Đồng Nai đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt năm 2002. Khu vực đề xuất xây dựng công trình cách Vườn Quốc gia Cát Tiên và vùng đất ngập nước Bàu Sấu khoảng 30 – 35 km. Tháng 8/2009, Tập đoàn Đức Long Gia Lai, với tư cách là nhà đầu tư, đã ký hợp đồng với Công ty cổ phần Tư vấn Xây dựng Điện 4 (PECC4) để lập Dự án đầu tư, và ký hợp đồng với Viện Quy hoạch Thủy lợi miền Nam cùng Viện Môi trường và Tài nguyên – Đại học Quốc gia TPHCM để lập Báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) cho các dự án này. Tuy nhiên, bản báo cáo ĐTM đã thể hiện nhiều khiếm khuyết về mặt lý luận và kỹ thuật cũng như khả năng giảm thiểu các tác động tiêu cực. Mạng lưới Sông ngòi Việt Nam (VRN) cùng các tổ chức và cá nhân khác đã tổ chức nhiều cuộc vận động bảo vệ dòng sông với sự vào cuộc mạnh mẽ của báo chí truyền thông. Cuối cùng, thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Công Thương đã loại hai dự án thuỷ điện này khỏi quy hoạch chính thức. Điều đáng tiếc trong câu chuyện này là UBBVMT lưu vực sông Đồng Nai và Ban QLQHLV sông Đồng Nai đều không có ý kiến gì về đánh giá các tác động môi trường của dự án cũng như tác động của dự án trong quy hoạch tổng hợp quản lý sông Đồng Nai.
- Sự kiện lấn sông Đồng Nai: Năm 2015, Công ty CP Đầu tư – Kiến trúc – Xây dựng Toàn Thịnh Phát đã gấp rút triển khai thi công dự án “Cải tạo cảnh quan và phát triển đô thị ven sông Đồng Nai quy mô 8,4 Ha, tại Phường Quyết Thắng, thành phố Biên Hòa, tỉnh đồng Đồng Nai”. Mặc dù đã được UBND tỉnh Đồng Nai phê duyệt quy hoạch 1/500 và chấp thuận đầu tư (UBND tỉnh Đồng Nai, 2014) dưới hình thức công trình cải tạo cảnh quan và phát triển đô thị nhưng dự án này thực chất là hoạt động xây dựng lấn chiếm hành lang ven sông, chiếm mặt nước tự nhiên trên sông, gây nguy cơ thay đổi dòng chảy tự nhiên của sông Đồng Nai. Nếu không được ngăn chặn, công trình này có thể gây suy giảm chất lượng nguồn nước, tăng nguy cơ ô nhiễm nguồn nước sinh hoạt, tiêu thoát nước trong mùa mưa lũ, xói lở cục bộ và ảnh hưởng đến nhu cầu sử dụng nước không chỉ của người dân Đồng Nai mà cả hàng triệu người dân TPHCM cũng như sẽ tác động xấu đến môi trường và sức khỏe của các hệ sinh thái sông của toàn bộ lưu vực. Dự án cuối cùng đã phải tạm đình chỉ, mặc dù UB BVMT và Ban QLQHLV sông Đồng Nai hoàn toàn không có ý kiến về sự kiện này.
Vai trò của các tổ chức quản lý lưu vực vì đâu mờ nhạt?
Tổ chức Hợp tác vì Nước Toàn cầu (Global Water Partnership, 2004) đã định nghĩa: “Quản lý tài nguyên nước tổng hợp là một quá trình thúc đẩy sự phối hợp phát triển và quản lý nguồn nước, đất đai và tài nguyên liên quan, nhằm tối đa hoá lợi ích kinh tế và phúc lợi xã hội một cách công bằng mà không phương hại đến tính bền vững của các hệ sinh thái thiết yếu”.
Quản lý tài nguyên nước tổng hợp bao gồm cả quản lý rủi ro, kết hợp quản lý đất và nước, dự báo, giám sát và lập kế hoạch dự phòng nhằm giảm nhẹ các hệ quả nghiêm trọng lên kinh tế. Trên cơ sở của nguyên tắc quản lý nước này, các chính sách và thể chế liên quan đến quản trị nguồn nước ở Việt Nam đều nhấn mạnh đến sự phối hợp các bên liên quan để đảm bảo sự cân bằng lợi ích cho xã hội trong việc tiếp cận nguồn nước và bảo vệ tài nguyên nước. Điều 4 Nghị định về Quản lý Lưu vực Sông số 120/2008/NĐ-CP cũng đã đưa ra các yêu cầu về quản lý lưu vực sông. Theo đó, nguyên tắc đầu tiên là tài nguyên nước trong lưu vực sông phải được quản lý thống nhất, không chia cắt giữa các cấp hành chính, giữa thượng nguồn và hạ nguồn; bảo đảm sự công bằng, hợp lý và bình đẳng về nghĩa vụ và quyền lợi giữa các tổ chức, cá nhân trong cùng lưu vực sông. Tuy nhiên, vấn đề quản lý tổng hợp, thống nhất tài nguyên nước thông qua các tổ chức lưu vực sông hiện nay vẫn còn nhiều vướng mắc, bất cập. Lý do có thể rất nhiều, song chắc chắn không thể loại trừ những hạn chế của các tổ chức quản lý lưu vực sông hiện nay:
- Hầu hết các thành viên trong Uỷ ban BVMTLV và Ban QLQHLV sông đều là các lãnh đạo chính phủ, chuyên về quản lý nhà nước, chỉ tham gia Uỷ ban với nhiệm vụ kiêm nhiệm. Trách nhiệm của các tổ chức lưu vực sông được phân cho nhiều ban ngành như UBND, Tài nguyên – Môi trường, Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Kế hoạch – Đầu tư, Tài chính trong khi chuyên môn về tài nguyên nước của các thành viên hạn chế, số nhà khoa học về nước trong các tổ chức quản lý lưu vực cũng chỉ có giới hạn nên chậm bắt kịp các vấn đề cấp bách trong quản lý. Các thành viên trong các tổ chức lưu vực sông chưa được trang bị kiến thức đầy đủ về nguyên tắc và thực tiễn của quản lý tổng hợp tài nguyên nước.
- Tính độc lập đánh giá để chủ động đưa ra quyết định và chịu trách nhiệm về các vấn đề liên quan đến tài nguyên nước của Chủ tịch các tổ chức lưu vực sông còn rất hạn chế, chủ yếu là thừa hành các chỉ thị từ Bộ TN&MT và Bộ NN&PTNT như một giải pháp quản lý nước theo ngành dọc từ trên xuống (Top – Down). Ban QLQHLV và Uỷ ban BVMTLV sông cũng không chủ động đề xuất các kế hoạch thường niên liên quan đến các hoạt động nghiên cứu khoa học, hội thảo – hội nghị, diễn đàn đối thoại đa bên liên quan đến vấn đề lưu vực sông. Do vậy, việc tiếp cận tổng hợp tài nguyên nước ở quy mô lưu vực bị giới hạn và thiếu những phân tích có tầm nhìn dài hạn. Các quy hoạch, chương trình, dự án, công trình trên bờ sông ít được đưa ra phản biện độc lập bởi tất cả thành viên Ủy ban BVMTLVS.
- Về chuyên môn, các vấn đề được thảo luận trong Uỷ ban BVMTLVS chủ yếu là tài nguyên nước sông, chưa có những thảo luận liên quan đến các nguồn nước khác (nước mưa, nước dưới đất, nước trao đổi sông – biển…).
- Kinh phí hoạt động của các tổ chức lưu vực sông từ ngân sách Nhà nước rất ít ỏi nên vẫn phải trông chờ vào tài trợ từ các tổ chức nước ngoài. Đây cũng là một yếu tố khiến các tổ chức này khó chủ động trong triển khai các hoạt động theo chức năng của mình một cách hiệu quả.
- Thông tin công khai về các hoạt động của Uỷ ban BVMTLV và Ban QLQHLV sông ít được người dân hoặc cộng đồng trong lưu vực biết đến và quan tâm. Điều này hạn chế khả năng tiếp cận và tham gia của cộng đồng khi họ muốn đề xuất ý kiến.
- Ngoài ra, hầu hết các thành viên tham gia vào các tổ chức lưu vực này là nam giới, sự tham gia của phụ nữ là rất hiếm hoi. Vấn đề này trái với tinh thần của nguyên tắc Dublin (ICWE, 1992)[1]: “Phụ nữ đóng vai trò trung tâm trong việc cung cấp, quản lý và đảm bảo an toàn về nước”. Điều này có thể khiến các tổ chức lưu vực bỏ sót những vấn đề xã hội do thiếu ý kiến của phụ nữ trong quá trình ra quyết định sử dụng tài nguyên nước.
Việc thành lập UBLVS rất cần thiết, như một vai trò của “nhạc trưởng” trong chiến lược bảo vệ tài nguyên nước nói chung và lưu vực sông nói riêng. Tuy nhiên, các mô hình tổ chức khác như Ban Quản lý Quy hoạch lưu vực Sông và Uỷ ban Bảo vệ Môi trường Lưu vực Sông đang tồn tại nhưng hầu như không cứu được các dòng sông thoát khỏi tình trạng suy thoái và ô nhiễm do tác động của phát triển (Đào Trọng Tứ và cs, 2011)[2]. Để giải quyết tình trạng này, nhà nước, từ trung ương đến địa phương, cần tiếp tục thúc đẩy việc xây dựng giải pháp quản lý tài nguyên nước tổng hợp thông qua việc thiết lập các UBLVS theo Nghị định 120/2008/NĐ-CP. Các UBLVS cần được đầu tư kinh phí hợp lý; hợp tác chặt chẽ với các nhà khoa học, chuyên gia kỹ thuật, các tổ chức chính phủ quốc tế, các tổ chức phi chính phủ; đi kèm với việc tiếp thu ý kiến, nguyện vọng từ người dân trên lưu vực để cùng xây dựng và triển khai các hoạt động cụ thể trong quản lý, quy hoạch, giám sát các hoạt động phát triển trên lưu vực.
[1] ICWE (1992). The Dublin Statement and Report of the Conference. International Conference on Water and the Environment: Development Issues for the 21st century. 26–31 January. Dublin.
[2] Đào Trọng Tứ, Nguyễn Việt Dũng và Nguyễn Hải Vân (2011). Tổ chức Quản lý Lưu vực Sông ở Việt Nam: Quyền lực và Thách thức. Báo cáo thảo luận chính sách do PanNature phát hành.
Tài liệu tham khảo:
- Bộ TN&MT (2012), Báo cáo Môi trường Quốc gia. Chương 1: Tổng quan về Nước mặt Việt Nam
- Global Water Partnership (2004), Integrated Water Resources Management, GWP Technical Committee (TEC) Background Paper No. 4. Nguồn: http://www.gwpforum.org
- Nguyễn Ty Niên (2010), Quản lý tổng hợp tài nguyên nước lưu vực sông Đồng Nai – một yêu cầu cấp bách. Tham luận tại Đối thoại Suy thoái Tài nguyên Nước trên Lưu vực Sông
- Thủ tướng Chính phủ (2008), Quyết định Về việc thành lập Ủy ban Bảo vệ môi trường lưu vực hệ thống sông Đồng Nai. Quyêt định số 157/2008/QĐ-TTg ký ngày 01/12/2008.
- Thủ tướng Chính phủ (2013), Công văn chỉ đạo của Thủ tướng về 2 về hai dự án TĐ Đồng Nai 6 và 6A. Công văn số 7958/VPCP-KTN ban hành ngày 23/9/2013 của Văn phòng Chính phủ.
- UBND tỉnh Đồng Nai (2014), Quyết định số 2230/QĐ-UBND ngày 21/7/2014 về việc chấp thuận đầu tư dự án Cải tạo cảnh quan và phát triển đô thị ven sông Đồng Nai.
PGS.TS. Lê Anh Tuấn, Đại học Cần Thơ
