Tổ chức lưu vực sông và thách thức trong quản lý lưu vực

ThienNhien.Net – Là một nước nhiệt đới gió mùa, Việt Nam có đến hơn 3.400 con sông lớn nhỏ trải khắp các miền đất nước.

Các tổ chức lưu vực sông theo chiều dài lịch sử

Theo chiều dài, các sông ngòi được thống kê thuộc loại trên 10 km và từ 10 km trở xuống hoặc sông lớn, sông liên tỉnh, sông nội tỉnh. Theo diện tích lưu vực, các lưu vực sông được chia thành lưu vực sông lớn, vừa và nhỏ. Theo ranh giới hành chính, các lưu vực sông được chia thành lưu vực sông liên tỉnh và lưu vực sông nội tỉnh. Theo danh mục lưu vực sông^[1], Việt Nam có 8 lưu vực sông lớn với diện tích khoảng 270.000 km², 25 lưu vực sông liên tỉnh (khoảng 35.940 km²) và 75 lưu vực sông nội tỉnh (khoảng 24.560 km²).

Việc khai thác, sử dụng tài nguyên nước và các tài nguyên thiên nhiên khác trong các lưu vực sông đã góp phần quan trọng cho sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội của các địa phương và cả nước. Tuy nhiên do các mục tiêu ngành và vùng miền khác nhau, việc khai thác sử dụng thiếu quy hoạch đồng bộ cũng đã gây ra nhiều mâu thuẫn, xung đột. Trong bối cảnh đó, mô hình tổ chức lưu vực sông đã ra đời nhằm điều hòa, quản lý liên ngành, liên địa phương trong lưu vực sông.

Từ cuối những năm 1950 của thế kỷ trước, Ủy ban Trị thủy và Khai thác Hệ thống sông Hồng (Ủy ban sông Hồng) đã được thành lập tại miền Bắc. Đây là tổ chức lưu vực sông do một Phó Thủ tướng đứng đầu, Bộ Thủy lợi là cơ quan thường trực và là nơi đặt văn phòng. Có thể nói Ủy ban sông Hồng hoạt động rất hiệu quả và mang lại nhiều kết quả tích cực trong quy hoạch, khai thác tài nguyên nước và phòng chống lũ lụt trên lưu vực sông Hồng thời kỳ 1960-1980. Ở miền Nam, lúc đó là thời Việt Nam Cộng hòa, có Ủy ban Quốc gia sông Cửu Long. Nếu như Ủy ban sông Hồng ở miền Bắc được thành lập với chức năng chủ yếu là nghiên cứu, lập quy hoạch, khai thác các công trình thủy lợi, thủy điện thuộc lưu vực sông Hồng-Thái Bình, thì Uỷ ban Quốc gia sông Cửu Long ở miền Nam được thành lập để hợp tác với 3 nước thượng lưu sông Mê Công (Lào, Thái Lan, Campuchia) trong Ủy ban Điều phối Nghiên cứu Hạ lưu vực sông Mê Công.

Năm 1998, Luật Tài nguyên nước lần đầu tiên được ban hành. Theo quy định tại Điều 64 của Luật và Điều 17 của Nghị định số 179/1999/NĐ-CP, cơ quan quản lý quy hoạch lưu vực sông là cơ quan sự nghiệp thuộc Bộ NN&PTNT; thẩm quyền thành lập các Ban quản lý quy hoạch được trao cho Bộ này cùng UBND tỉnh quyết định. Từ đó, các Ban Quản lý Quy hoạch Lưu vực (QLQHLV) sông đã được thành lập gồm: Ban QLQHLV sông Hồng-Thái Bình (9/4/2001), Tiểu Ban QLQHLV sông Đáy (01/12/2005), Tiểu Ban QLQHLV sông Cầu (05/9/2006) (hai Tiểu ban này thuộc Ban QLQHLV sông Hồng-Thái Bình), Ban QLQHLV sông Cả, Ban QLQHLV sông Vu Gia-Thu Bồn, Tổ chức Lưu vực sông/Hội đồng Srepok (9/2005), Ban QLQHLV sông Đồng Nai (2001) và Ban QLQHLV sông Cửu Long (09/4/2001).

Từ năm 2002, Bộ TN&MT được thành lập, và theo nghị quyết của Quốc hội, đã tiếp nhận chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước từ Bộ NN&PTNT. Nhận trách nhiệm trong bối cảnh các dòng sông liên tỉnh bị đe dọa trước suy thoái môi trường, Bộ TN&MT đã tham mưu cho Chính phủ thành lập các Ủy ban Bảo vệ Môi trường (UBBVMT) lưu vực sông song song với các tổ chức lưu vực sông do Bộ NN&PTNT đã thành lập và quản lý. Theo đó, các ủy ban đã được thành lập bao gồm UBBVMT sông Cầu (14/11/2007), UBBVMT sông Đồng Nai (01/12/2008) và UBBVMT sông Nhuệ – sông Đáy (31/8/2009). Như tên gọi của mình, các ủy ban này có chức năng tổ chức chỉ đạo, điều phối liên ngành, liên vùng để thống nhất thực hiện các nội dung của Đề án tổng thể bảo vệ và phát triển bền vững môi trường sinh thái cảnh quan lưu vực sông.

Về hợp tác quốc tế, sau khi thống nhất đất nước, năm 1978 Thủ tướng Chính phủ cũng đã thành lập Ủy ban sông Mê Công Việt Nam để giúp tư vấn trong hợp tác với Ủy hội sông Mê Công quốc tế cùng với các nước khác trong Hạ lưu vực sông Mê Công.

Như vậy, hiện nay có trên 10 tổ chức lưu vực sông tồn tại dưới dạng Ban QLQHLV sông, Hội đồng quản lý lưu vực sông được thành lập theo quy định của Luật Tài nguyên nước cũ (năm 1998) và Ủy ban Bảo vệ Môi trường lưu vực sông…

Ngày 1/12/2008, Chính phủ đã ban hành Nghị định 120/2008/NĐ-CP về quản lý lưu vực sông. Theo đó, các Ủy ban Lưu vực sông (UBLVS) sẽ được thành lập để quản lý tổng hợp tài nguyên nước trong lưu vực sông lớn và liên tỉnh với chức năng giám sát, điều phối hoạt động của các Bộ, ngành, địa phương liên quan trong việc thực hiện quy hoạch lưu vực sông; đồng thời đề xuất ban hành các chính sách, kiến nghị các giải pháp về bảo vệ môi trường nước, khai thác, sử dụng và phát triển tài nguyên nước, phòng, chống và giảm thiểu tác hại do nước gây ra trên lưu vực sông.

Tuy nhiên, dù danh mục các lưu vực sông lớn và các lưu vực sông liên tỉnh đã được chính thức ban hành, tới nay chưa có UBLVS nào được thành lập. Câu hỏi khi nào các tổ chức lưu vực sông được thiết lập theo tinh thần Luật Tài nguyên nước mới (2012) và hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chúng ra sao vì vậy vẫn đang bỏ ngỏ.

Tổ chức lưu vực sông hoạt động chưa hiệu quả

Nhìn vào quá trình ra đời và thực trạng hoạt động của các tổ chức lưu vực sông hiện tại, có thể rút ra một số điểm sau:

Về mặt pháp lý, Ban QLQHLV sông được thành lập theo quy định tại Điều 64 Luật Tài nguyên nước năm 1998 và là cơ quan sự nghiệp thuộc Bộ NN&PTNT, cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý nhà nước về tài nguyên nước vào thời điểm đó. Tuy nhiên, các tổ chức lưu vực sông dưới tên Ban Quản lý quy hoạch là tổ chức sự nghiệp có chức năng quản lý quy hoạch chứ không phải điều phối, giám sát các hoạt động khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên nước và phòng, chống, khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra trên lưu vực sông. Thậm chí, chức năng quản lý quy hoạch cũng mới chỉ được thực hiện một cách hình thức. Cụ thể, nhiều quy hoạch phát triển thủy lợi trong một lưu vực sông được trình lên Bộ NN&PTNT và cơ quan quản lý (Tổng cục Thủy lợi, Cục Đê điều) hoàn toàn không tham khảo Ban QLQHLV sông. Chính vì vậy, vai trò của Ban QLQHLV hiện đang rất mờ nhạt trong tham mưu với Bộ, Tổng cục Thủy lợi.

Về  chức năng quản lý nhà nước đối với tài nguyên nước, vẫn còn còn sự chồng chéo trong phân công giữa Bộ TN&MT và Bộ NN&PTNT, đặc biệt là ở những khu vực mà ranh giới giữa nguồn nước (sông) tự nhiên và hệ thống nhân tạo (kênh rạch) khó xác định rõ ràng. Ngoài ra, có hiện tượng trên cùng một lưu vực sông, tồn tại 2 tổ chức lưu vực sông khác nhau. Chẳng hạn, tại lưu vực sông Cầu, ngoài Tiểu ban QLQHLV sông Cầu còn có UBBVMT lưu vực sông Cầu, cũng như ở lưu vực sông Đồng Nai tồn tại cả Ban QLQHLV và UBBVMT lưu vực sông. Vấn đề quản lý và bảo vệ tài nguyên nước vì vậy lại bị tách vụn thành nhiều mảng mà chưa có sự quản lý tổng hợp. Trong khi chưa có một tổ chức lưu vực sông đủ năng lực để thực thi việc quản lý tổng hợp, sự phối, kết hợp giữa quản lý nước (cho dù là theo quy hoạch thủy lợi) với bảo vệ nguồn nước (theo đề án bảo vệ môi trường) vẫn cần được cải thiện, nhất là cơ chế công khai và minh bạch thông tin.

Về cơ cấu tổ chức, thành phần các tổ chức lưu vực sông đã lập (gồm cả các Ban QLQHLV sông, Hội đồng lưu vực sông, các UBBVMT lưu vực sông) hiện hoàn toàn bao gồm các đại diện kiêm nhiệm gồm đại diện lãnh đạo một số Bộ, ngành và địa phương liên quan, dẫn tới những hạn chế trong đầu tư nguồn lực và thời gian cho nhiệm vụ quản lý. Ngay cả bộ máy giúp việc, trừ Văn phòng Ủy ban sông Mê Công Việt nam là cơ quan chuyên trách, các Văn phòng Ban QLQHLV sông, Hội đồng lưu vực sông hoặc các UBBVMT lưu vực sông đều hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm, với kinh phí, hạ tầng cơ sở và cán bộ nhân viên chưa được bố trí đầy đủ và kịp thời.

Hơn nữa, hoạt động của các tổ chức này vẫn theo hình thức hội nghị, thảo luận, chưa mang lại hiệu quả thiết thực. Các kết luận, giải pháp của các cuộc họp chủ yếu mang tính khuyến nghị và giá trị hiệu lực không cao.

Tóm lại, tới nay chưa có một tổ chức lưu vực sông thực sự có vai trò điều phối, giám sát các hoạt động khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên nước; phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra trên lưu vực sông.

Cần có những tổ chức lưu vực hiệu lực và hiệu quả

Để có được những tổ chức lưu vực hiệu lực và hiệu quả, trước mắt cần sớm thành lập các tổ chức lưu vực sông lớn và liên tỉnh với đầy đủ chức năng, quyền hạn để có thể điều phối, giám sát 6 nhóm hoạt động khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên nước, phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra trên lưu vực sông theo quy định tại Khoản 1 Điều 72 của Luật Tài nguyên nước 2012 và Nghị định số 201/2013/NĐ-CP. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ sẽ quyết định việc thành lập các tổ chức lưu vực sông Hồng-Thái Bình, sông Cửu Long (Mê Công) theo đề nghị của Bộ TN&MT, Bộ TN&MT sẽ thành lập các tổ chức lưu vực sông liên tỉnh (trừ 2 lưu vực sông nói trên) theo đề nghị của Thủ trưởng cơ quan quản lý chuyên ngành về tài nguyên nước. Các Bộ, ngành và địa phương liên quan cần tuân thủ và nghiêm chỉnh thực thi các quy định của Luật Tài nguyên nước, các Nghị định về quản lý lưu vực sông liên quan.

Về cơ cấu tổ chức, các thành viên của tổ chức lưu vực sông cần có sự tham gia đầy đủ và thích hợp của cơ quan quản lý, hộ khai thác sử dụng nước, chính quyền địa phương và các bên có liên quan trong lưu vực. Tổ chức lưu vực sông phải tham gia trong quá trình ra quyết định đối với các quy hoạch, kế hoạch, dự án khai thác, sử dụng nước với vai trò tư vấn, tham vấn đầy đủ và kịp thời với các bên liên quan.

Do hiện nay hầu như ngành nào cũng đã có quy hoạch, kế hoạch riêng, Nhà nước cần tận dụng tối đa những thành quả song phải đi kèm với việc rà soát, hài hòa hóa và điều chỉnh các quy hoạch, kế hoạch nếu cần thiết.

Cuối cùng, bộ máy giúp việc các tổ chức lưu vực sông phải là cơ quan chuyên trách, cán bộ nhân viên đảm bảo yêu cầu về năng lực, được trang bị cơ sở vật chất và phân bổ kinh phí hoạt động cần thiết. Hiện nay Cục Quản lý Tài nguyên nước đã thành lập các Chi Cục Quản lý Tài nguyên nước khu vực Bắc Trung Bộ, khu vực miền Trung – Tây Nguyên và khu vực Nam Bộ với nhiều chức năng, trong đó có “thực hiện nhiệm vụ Văn phòng giúp việc các tổ chức lưu vực sông trên địa bàn khu vực”(Cục Quản lý Tài nguyên nước, 2015).  Đây cũng là một thách thức trong bố trí bộ máy giúp việc bởi các khu vực nói trên có một số lưu vực sông lớn hoặc liên tỉnh mà việc điều hành, giám sát là vô cùng phức tạp. Nếu bộ máy giúp việc không đáp ứng các yêu cầu quản lý nghiêm ngặt, những bất cập hiện tại có thể sẽ lặp lại.

^{[1] Quyết định số 1989/ QĐ-TTg ngày 01/11/2010 và Quyết định số 341/ QĐ-BTNMT ngày 23/3/2012}

Tài liệu tham khảo chính:

• ^{Chính phủ (2013), Nghị định số 201/2013/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tài nguyên nước}
• ^{Bộ TN&MT (2012), Quyết định số 341/ QĐ-BTNMT ban hành  Danh mục lưu vực sông nội tỉnh}
• ^{Cục Quản lý Tài nguyên nước, Quyết định 139, 140, 141/QĐ-TNN ngày 01/7/2015}
• ^{Đ.T.Tứ, N.V, Dũng, N.H. Vân (2011), Tổ chức lưu vực sông ở Việt Nam- Quyền lực và thách thức}
• ^{Quốc hội nước CHHCN Việt Nam (2012), Luật Tài nguyên nước}
• ^{Thủ tướng Chính phủ (2010), Quyết định số 1989/ QĐ-TTg ban hành  Danh mục lưu vực sông liên tỉnh}

Nguyễn Nhân Quảng, Chuyên gia quản lý lưu vực sông