ThienNhien.Net – Ủy hội sông Mê Công (MRC), thể chế liên chính phủ duy nhất của Campuchia, Lào, Thái Lan và Việt Nam được ủy thác quản lý và bảo vệ hạ nguồn con sông Mê Công một cách bền vững, hiện đang lâm vào bế tắc. Được thành lập năm 1995, MRC hiện đang phải đối mặt với nhiều thách thức nghiêm trọng về quản trị nguồn nước xuyên biên giới, trong đó thử thách khắc nghiệt đầu tiên chính là sự bất đồng giữa các quốc gia trong khu vực về kế hoạch xây dựng 11 đập thủy điện[1] trên dòng chính hạ nguồn Mê Công. Tính đến thời điểm này, diễn biến cho thấy MRC đã thất bại trong việc xử lý thách thức này. Và câu hỏi thực sự đặt ra hiện nay là MRC rồi sẽ cáo chung hay tiếp tục phát triển? Liệu MRC có thể tạo ra những thay đổi đột phá cho quá trình ra quyết định, đáp ứng những yêu cầu cấp thiết hiện đang đặt ra với dòng sông chung vẫn nuôi dưỡng 60 triệu người dân trên lưu vực suốt nhiều thế kỷ qua? Trong khi tương lai của MRC phụ thuộc vào ý chí và vai trò dẫn dắt của bốn quốc gia thành viên thì sau thất bại với thủy điện Xayaburi, dự án Don Sahong có thể sẽ là cơ hội mà MRC nên nắm lấy để thay đổi đường hướng và cải thiện ngoại giao nguồn nước (hydro-diplomacy) nhằm tạo ra những thay đổi trong tương lai, trước khi quá muộn.
Lợi ích quốc gia đã thắng thế trước nguy cơ môi trường xuyên biên giới
Mê Công là dòng sông cung cấp lượng thủy sản lớn nhất và đa dạng sinh học lớn thứ hai thế giới, là huyết mạch đối với hàng chục triệu người dân trong khu vực. “Sức khỏe” của dòng sông phụ thuộc vào tính kết nối và nhịp lũ vốn vô cùng quan trọng trong việc duy trì hệ sinh thái giàu có, nguồn thủy sản, phù sa cũng như sự cân bằng dinh dưỡng và năng suất nông nghiệp của khu vực. Tuy nhiên, việc ráo riết thúc đẩy xây dựng các đập thủy điện trên dòng chính hạ nguồn sông Mê Công hiện đang đe dọa dòng sông này cũng như vai trò của MRC trong quản lý bền vững dòng sông và các tài nguyên trong lưu vực.
Năm 2010, MRC đã công bố Báo cáo Đánh giá môi trường chiến lược (SEA) của các đập dòng chính, trong đó cảnh báo rủi ro cao từ các con đập thủy điện đối với nguồn tài nguyên thiên nhiên và sinh kế của người dân trên lưu vực. SEA cũng đồng thời cảnh báo rằng nhiều tác động của đập có lẽ sẽ không thể xoay chuyển và giảm thiểu một cách hiệu quả trong khi mức độ tổn thất và lợi ích giữa các quốc gia trên lưu vực là vô cùng thiếu công bằng. Những lỗ hổng lớn trong kiến thức về tác động của thủy điện dòng chính cũng được thừa nhận là yếu tố có thể cản trở các quốc gia Mê Công đưa ra các quyết định hợp lý.
Tuy nhiên, bất chấp khuyến cáo của SEA về việc hoãn tất cả các quyết định xây dựng thủy điện trên sông Mê Công trong vòng 10 năm, Chính phủ Lào vẫn xúc tiến xây dựng con đập đầu tiên trên dòng chính. Con đập mang tên Xayaburi này đồng thời cũng là dự án đầu tiên thực hiện Quy trình Thông báo, Tham vấn và Thỏa thuận trước (PNPCA) theo Hiệp định Mê Công 1995 cho các dự án đề xuất trên dòng chính – một phương thức để chính phủ các nước trên lưu vực đánh giá dự án và tiến tới đồng thuận về việc có triển khai dự án hay không. Dự án Xayaburi vì vậy đã trở thành phép thử đầu tiên đối với MRC và với quy trình PNPCA của Hiệp định Mê Công năm 1995.
Tuy nhiên, ngay từ lần đầu thực hiện, quy trình PNPCA đã nảy sinh vấn đề. Việc dự án được xây dựng khi PNPCA còn chưa kết thúc đã khiến mục đích của quy trình này bị đặt nghi vấn. Đặc biệt, con đập đã được xây dựng ngay trong làn sóng phản đối của các tổ chức xã hội dân sự quốc tế và địa phương vốn đã bùng lên ngay từ đầu quy trình tham vấn. Hơn nữa, bất chấp đề nghị của của chính phủ hai nước Campuchia và Việt Nam, việc thẩm định sâu hơn về dự án chưa bao giờ có cơ hội diễn ra, các tác động xuyên biên giới của nó cũng đã bị phớt lờ. Chính phủ Lào vẫn thực hiện các công việc chuẩn bị cho dự án và thương thảo các hợp đồng liên quan, đồng thời khẳng định một cách thiếu cơ sở rằng dự án sẽ không gây ra các tác động xuyên biên giới vì đã được thiết kế bền vững và minh bạch. Do không thể đạt được sự đồng thuận về dự án ở cấp Ủy ban Liên hiệp MRC, số phận của con đập Xayaburi khi đó đã được đưa ra thảo luận ở cấp Hội đồng MRC. Tuy nhiên, rốt cuộc lợi ích của quốc gia đã thắng thế trước hợp tác khu vực khi mà Chính phủ Lào không nhượng bộ để đạt được một sự đồng thuận giữa các bên và đến nay con đập đã triển khai được 40% khối lượng công việc. Và điều đáng lo ngại là dự án Don Sahong, con đập thứ hai trên dòng chính có lẽ cũng đang đi theo quỹ đạo tương tự.
Đập Don Sahong với hiệu ứng domino
Được dự kiến xây dựng tại biên giới Lào-Campuchia, ngay tại địa điểm tồi tệ nhất có thể hình dung đối với một con đập, Don Sahong có nguy cơ gây tác động tiêu cực tới nguồn thủy sản và đa dạng sinh học sông Mê Công trong khi các biện pháp giảm nhẹ tác động của dự án chưa được chứng minh là có hiệu quả. Bất chấp những rủi ro mà con đập có thể mang lại cho người dân trên lưu vực, dự án lúc này đang trở thành một sự bất đồng về mặt ngoại giao. Bất chấp việc Chính phủ Campuchia, Thái Lan và Việt Nam đang sử dụng quy trình PNPCA để thể hiện quan ngại về những lỗ hổng kiến thức nghiêm trọng, cản trở việc đánh giá tác động toàn diện của dự án; đồng thời yêu cầu kéo dài quy trình tham vấn, Chính phủ Lào vẫn thể hiện quyết tâm triển khai dự án.
Rốt cuộc, bốn quốc gia đã không thể tiến tới đồng thuận trong quyết định về dự án Don Sahong trong cuộc họp của Ủy ban Liên hiệp hồi tháng 1/2015, và dự án vì vậy được chuyển lên xem xét ở cấp Hội đồng MRC. Tháng 6/2015, MRC đã phát đi thông cáo cho rằng sự đồng thuận đã không đạt được vì “hiện vẫn còn sự khác biệt trong quan điểm giữa các nước về việc có nên kết thúc quy trình tham vấn hay không…”. Tuy nhiên, thông cáo của MRC chưa nêu rõ về quy trình, thời gian, cách thức tổ chức các đánh giá tiếp theo đối với dự án này. Thông cáo của MRC vì vậy càng làm sâu sắc thêm quan ngại rằng hiệu ứng domino hiện đang xảy ra với dòng sông Mê Công, khi mà con đập Don Sahong đang theo đuổi một quỹ đạo y hệt PNPCA của dự án Xayaburi, nơi mà sự đồng thuận chưa bao giờ đạt được.
Để đảm bảo rằng mối quan ngại của các nước láng giềng không bị bỏ qua một lần nữa, các nước Mê Công phải yêu cầu MRC đặt lợi ích khu vực lên hàng đầu trong quá trình ra quyết định về dòng sông chung này. Vì hiện vẫn là thể chế duy nhất được ủy thác để đảm bảo hợp tác khu vực đối với dòng sông Mê Công, đây là thời điểm mà MRC phải thực hiện vai trò của mình bằng cách tạo ra một cơ chế giúp thực hiện hiệu quả quá trình ra quyết định, bảo vệ quyền lợi và mối quan tâm của bốn quốc gia thành viên.
Lùi một bước để tiến sáu bước
Bằng cách đặt dự án Don Sahong vào ưu tiên hàng đầu trong chương trình nghị sự, MRC có cơ hội tự làm mới chính mình để trở thành một thể chế đúng như kỳ vọng lâu nay của người dân trong khu vực và giành lại sự tín nhiệm. Để làm điều này, MRC nên xem xét những khuyến cáo dưới đây:
1. Yêu cầu dừng xây dựng đập thủy điện Don Sahong: Việc trước tiên mà MRC cần làm là yêu cầu dừng mọi hoạt động xây dựng và các hợp đồng liên quan đến dự án cho đến khi quy trình PNPCA hoàn tất và cả bốn quốc gia cùng người dân trên lưu vực đồng thuận với việc triển khai dự án. Thời gian đình hoãn phải đủ để hoàn thiện các nghiên cứu khu vực đang được tiến hành, bao gồm cả nghiên cứu của MRC và nghiên cứu của Việt Nam, bên cạnh các nghiên cứu khác như nghiên cứu đánh giá tác động xuyên biên giới, vốn được coi là vô cùng quan trọng để lấp những lỗ hổng nghiêm trọng về kiến thức hiện nay. MRC cũng cần thông báo lộ trình rõ ràng cho việc đánh giá, thảo luận tiếp theo của khu vực đối với dự án này. Ngoài ra, MRC cần xây dựng một quy trình minh bạch, có sự tham gia cho hợp tác khu vực và quá trình ra quyết định nhằm đảm bảo cân nhắc quyền lợi và mối quan tâm của tất cả các bên, bao gồm chính phủ các nước Mê Công, những người bị ảnh hưởng và các bên liên quan khác.
2. Tăng cường quyết tâm chính trị: Từ khi các quốc gia MRC tái khẳng định quyết tâm chính trị của mình trong hợp tác vì dòng sông chung tại Hội nghị thượng đỉnh tháng 4/2014, đến nay vẫn có rất ít các giải pháp được triển khai để củng cố MRC. Tháng 6/2015 các nhà tài trợ quốc tế cho tổ chức này đã đưa ra một loạt các cải cách mà họ kỳ vọng MRC sẽ tiến hành nếu tiếp tục nhận tài trợ. Một số giải pháp là nhằm cải thiện quy hoạch chiến lược, phương thức hoạt động và khung khái niệm của MRC, cũng như quy trình PNPCA theo hướng rõ ràng và hiệu quả hơn. Các cải cách này không khó để thực hiện nếu các quốc gia lưu vực Mê Công thực sự thừa nhận tầm quan trọng của một dòng sông “khỏe mạnh” đối với nền kinh tế và với cuộc sống của người dân, đồng thời quyết tâm thúc đẩy hợp tác và quản trị của MRC. Cuối cùng, các nhà tài trợ quốc tế và các quốc gia MRC phải chịu trách nhiệm trong việc xây dựng một MRC có trách nhiệm giải trình và có quyền đưa ra chỉ thị đối với các thành viên không tôn trọng tinh thần của Hiệp định Mê Công 1995.
3. Tìm kiếm một sự dẫn dắt chủ động, hiệu quả: Vai trò của Ban thư ký MRC là thúc đẩy hợp tác trong phát triển và quản lý dòng sông Mê Công. Với vai trò này, Ban thư ký tư vấn cho các quốc gia thành viên, trao đổi ý tưởng và thông tin, điều phối các nghiên cứu và tổ chức các cuộc họp nhằm đảm bảo rằng bốn quốc gia có thể cùng thảo luận khi cần thiết. Tuy nhiên, trong khi thể chế này chưa có Giám đốc điều hành từ tháng 2/2015 vì bốn quốc gia thành viên không đạt được đồng thuận về người đứng đầu, thì vai trò lãnh đạo của Ban thư ký cũng đang suy yếu trong các năm qua. Sự thất bại của Ban thư ký trong hoạt động có thể là kết quả tổng hòa của những tồn tại từ MRC và hợp tác khu vực. Song, thay vì lùi bước như MRC từng làm, Don Sahong nên được sử dụng như một cơ hội để Ban thư ký MRC cải thiện vị thế của mình. MRC nên tìm kiếm một giám đốc điều hành có chuyên môn về ngoại giao nguồn nước. Bên cạnh đó, Ban thư ký MRC cần hoạt động một cách hiệu quả, minh bạch để thiết lập và vận hành một cơ chế cho ngoại giao liên chính phủ với mục tiêu trước mắt là đảm bảo rằng các cuộc đàm phán song phương và đa phương về tương lai của dự án Don Sahong và quy trình tham vấn sẽ được triển khai.
4. Lấp những lỗ hổng kiến thức: Điều này vô cùng cần thiết trong việc giúp MRC làm tròn vai trò thúc đẩy những quyết định dựa trên thông tin khoa học, bên cạnh một hệ thống quản trị tốt. Chỉ riêng SEA của MRC đã liệt kê hơn 50 nghiên cứu cần thực hiện để đánh giá tác động của các dự án đập trên dòng chính Mê Công. Với mạng lưới chuyên gia của mình, MRC có thể đi tiên phong trong việc đảm bảo rằng các nghiên cứu đáng tin cậy sẽ được thực hiện khi cần, xuyên suốt giai đoạn lập kế hoạch và vận hành của dự án. Bên cạnh đó, MRC cũng có thể giúp điều phối việc thẩm định độc lập các nghiên cứu do các quốc gia sở hữu đập và các nhà phát triển đập thực hiện; cũng như yêu cầu các nhà phát triển đập thực hiện trách nhiệm chứng minh rằng dự án sẽ không gây tác động tới dòng sông. Thách thức quan trọng là MRC phải xác định được phương thức nhằm đảm bảo rằng các nghiên cứu sẽ được cân nhắc trong quá trình ra quyết định để khoa học không bị lu mờ bởi chính trị.
5. Cải cách các quy trình, thủ tục theo hướng minh bạch và quyết định dựa trên sự đồng thuận: Sự mơ hồ của Hiệp định Mê Công 1995 vô hình trung đã tạo điều kiện để các quốc gia có lợi thế xác định “luật chơi”. Tuy nhiên, các cải cách về quy trình, thủ tục có thể giúp giải quyết các vấn đề tồn tại hiện nay trong PNPCA. Thứ nhất, phải dân chủ hóa quyền ra quyết định bằng cách cho phép công chúng đóng góp tiếng nói của mình vào quá trình này, và sự đồng thuận của các cộng đồng bị ảnh hưởng phải là một yêu cầu quan trọng trước khi khởi động bất kỳ dự án nào. Thứ hai, trật tự ra quyết định và tốc độ vận hành của MRC hiện nay đang có vấn đề. Để điều chỉnh các vấn đề này, các thiết kế và nghiên cứu dự án phải được công khai; các quốc gia không được phép đưa ra quyết định quan trọng, bao gồm cả các thỏa thuận dự án, khi các nghiên cứu quan trọng và các quy trình của MRC vẫn đang được tiến hành. Cuối cùng, các quốc gia phải có trách nhiệm đảm bảo rằng quá trình ra quyết định chung phải tuân thủ Hiệp định Mê Công và khi có bất cứ thắc mắc hoặc ngờ vực nào liên quan, MRC phải mời luật sư vào cuộc. Thay vì chỉ là một cơ quan được ủy quyền trong việc đưa ra quyết định, MRC phải phát triển một cơ chế cho phép tổ chức này có một số công cụ thực hiện trách nhiệm giải trình và giải quyết xung đột giữa các chính phủ thành viên.
6. Đảm bảo sự hợp tác thiện chí: Nhằm cân bằng quyền lợi giữa các nước hạ nguồn và thượng nguồn, Hiệp định Mê Công đã yêu cầu bốn chính phủ thành viên hợp tác một cách thiện chí để đạt đồng thuận khi một dự án được khởi động. Tuy nhiên, quá trình đàm phán liên chính phủ chỉ có thể thực hiện khi các lợi ích hạ nguồn và thượng nguồn được cân nhắc trong quá trình ra quyết định; khi các tác động về môi trường, kinh tế, xã hội được nghiên cứu và tính toán một cách đầy đủ vào phí tổn của dự án và khi các quốc gia sẵn sàng đặt các nhu cầu của khu vực lên trên lợi ích của quốc gia.
Đã đến lúc sự khác biệt giữa các quốc gia sẽ không thể làm lu mờ sự cần thiết phải duy trì một dòng sông Mê Công bền vững. Đã đến lúc các quốc gia trên lưu vực phải nỗ lực hợp tác cùng nhau vì một tương lai chung bằng cách thừa nhận và ưu tiên các giá trị xuyên biên giới trong quá trình ra quyết định về tương lai của dòng sông, về các nguồn tài nguyên của nó và về tương lai của cả lưu vực. Đã đến lúc MRC không thể ở bên lề trong ngoại giao nguồn nước Mê Công. Bằng cách thúc đẩy quy trình PNPCA để tạo nên những cải tổ cần thiết cho MRC, tình thế có thể sẽ thay đổi trước khi quá muộn đối với dòng sông và người dân trên lưu vực.
[1] Một số tài liệu chỉ dẫn số liệu 11 dự án thủy điện do không đề cập đến dự án Thakho là một công trình thủy điện chuyển dòng, không có đập.
[2] Tổ chức Sông ngòi Quốc tế (International Rivers) là một tổ chức phi chính phủ, hoạt động nhằm bảo vệ các dòng sông và quyền của các cộng đồng sống dựa vào những dòng sông.
Ame Trandem, Giám đốc Chương trình Đông Nam Á, Tổ chức Sông ngòi Quốc tế[2]
