ThienNhien.Net – Dân chủ hóa trong hoạt động BVMT nói chung, trong đánh giá môi trường nói riêng hiện đang rất được coi trọng tại đại đa số các quốc gia trên thế giới. Việc tham vấn rộng rãi các bên có liên quan (public consultation), đặc biệt là tham vấn cộng đồng (community consultation) là một trong những phương thức hữu hiệu để thực hiện tiến trình này. Tuy nhiên, hoạt động tham vấn trong đánh giá môi trường ở Việt Nam còn nhiều hạn chế, cả về cơ sở pháp lý lẫn thực tế thi hành.
Khái niệm “Đánh giá Môi trường” (ĐM) xuất phát từ một khái niệm cụ thể đang được thế giới và Việt Nam áp dụng rộng rãi trong lĩnh vực môi trường mà tiếng Anh gọi là “Environmental Assessment” (EA). Về bản chất, đây là công việc thuộc phạm trù về dự báo, tiên đoán hơn là đánh giá. Do đó, mặc dù trong tiếng Việt đã dịch là “Đánh giá Môi trường” nhưng cần hiểu là “Dự báo Môi trường” để có cách ứng xử chuẩn xác khi áp dụng trong thực tế. Liên quan đến “Đánh giá Môi trường” (ĐM), hiện trên thế giới có hai công cụ phổ biến là “Strategic Environmental Assessment” (SEA) và “Environmental Impact Assessment” (EIA). SEA được dịch là “Đánh giá Môi trường Chiến lược” (ĐMC), áp dụng trong quá trình xây dựng một quyết định mang tính chiến lược về phát triển, như: chính sách, chiến lược, quy hoạch, chương trình…, thậm chí có nước áp dụng cả trong quá trình xây dựng một văn bản luật. Còn EIA được dịch là “Đánh giá Tác động Môi trường” (ĐTM), áp dụng trong quá trình xây dựng một dự án phát triển (ở Việt Nam gọi là dự án đầu tư).
Tham vấn cộng đồng – làm cho có
Luật BVMT năm 1993 được coi là bước ngoặt trong công tác BVMT ở Việt Nam với việc đưa ĐTM vào áp dụng. Tuy nhiên, xét về hoạt động tham vấn thì Luật và các văn bản dưới Luật lại chưa đề cập gì đến việc tham vấn các bên liên quan trong quá trình thực hiện ĐTM. Thậm chí, Luật quy định áp dụng ĐTM đồng thời cho các quyết định mang tính chiến lược cũng như các dự án đầu tư và các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ. Điều này hoàn toàn không phù hợp với phương pháp luận và bản chất của ĐTM. Đến Luật BVMT năm 2005, ĐTM đã được trả lại đúng vị trí, chức năng. Luật đã đưa thêm quy định về ĐMC để áp dụng cho các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch bên cạnh quy định về ĐTM – áp dụng cho các dự án đầu tư (trong đó có thêm hình thức ĐTM ở dạng đơn giản, gọi là Cam kết BVMT – CBM).
Đáng chú ý, Luật BVMT năm 2005 và các văn bản dưới Luật còn quy định một số điều khoản về việc tham vấn ý kiến trong quá trình thực hiện ĐTM (không có quy định gì về tham vấn trong CBM và ĐMC). Cụ thể, Khoản 8 Điều 20 trong Luật nêu rõ nội dung báo cáo ĐTM phải có “ý kiến của UBND cấp xã, đại diện cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án; các ý kiến không tán thành việc đặt dự án tại địa phương hoặc không tán thành đối với các giải pháp BVMT phải được nêu trong báo cáo ĐTM”. Việc thẩm định báo cáo ĐTM đối với dự án phát triển mới khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, đô thị, dân cư tập trung; cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có quy mô lớn trong lưu vực phải có sự tham gia ý kiến của UBND cấp tỉnh nơi có sông chảy qua (Khoản 4 Điều 60). Tuy nhiên, các quy định không chỉ rõ ai/cơ quan/tổ chức nào là “đại diện cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án” và việc tham vấn ý kiến UBND cấp xã phải thực hiện ra sao.
Phải tới Thông tư số 08/2006/TT-BTNMT ngày 08/9/2006 của Bộ TN&MT và Nghị định số 21/2008/NĐ-CP ngày 28/02/2008 của Chính phủ, “đại diện cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án” mới được quy định là Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã. Đặc biệt, Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/4/2011 của Chính phủ bổ sung nội dung tham vấn trong hoạt động ĐMC tại Điểm e, Khoản 1 Điều 5 là “báo cáo ĐMC phải có nội dung về tham vấn các bên liên quan trong quá trình thực hiện ĐMC”, tuy nhiên lại không đề cập rõ “các bên liên quan” ở đây là bên nào, phải tham vấn ra sao. Về ĐTM, Nghị định số 29/2011/NĐ-CP quy định bổ sung đối tượng tham vấn là “đại diện tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án” bên cạnh “UBND cấp xã nơi thực hiện dự án” và “đại diện cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp của dự án”. Song, quy định cũng chỉ dừng lại như vậy mà không cụ thể hóa “đại diện dân cư” là ai, và thế nào là “tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án”? Thậm chí, ngay cả khi Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT ngày 18/7/2011 được ban hành nhằm hướng dẫn việc thực hiện Nghị định số 29/2011/NĐ-CP thì nội hàm “đại diện cộng đồng dân cư” và “tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án” vẫn chưa được làm rõ.
Sự chưa được làm rõ ấy tiếp tục được “củng cố” trong Luật BVMT năm 2014 và các văn bản dưới Luật. Về ĐMC, Luật BVMT năm 2014 không có bất cứ quy định nào về tham vấn các bên liên quan trong quá trình thực hiện ĐMC mà chỉ quy định rất chung chung rằng “Tham vấn trong quá trình thực hiện ĐMC” (Khoản 8 Điều 15). Với ĐTM, Điều 21, 22 của Luật quy định chủ dự án phải tổ chức tham vấn cơ quan, tổ chức, cộng đồng chịu tác động trực tiếp bởi dự án và báo cáo ĐTM phải có nội dung về kết quả tham vấn đó. Dù vậy, Luật cũng không quy định cụ thể thế nào là “chịu tác động trực tiếp bởi dự án”, sẽ tiến hành tham vấn ở những bước nào của quá trình thực hiện ĐTM, và không giao cho cơ quan nào quy định chi tiết các nội dung này. Ngày 14/2/2015, Chính phủ ban hành đồng thời hai nghị định hướng dẫn thực hiện Luật, trong đó có Nghị định số 18/2015/NĐ-CP quy định về quy hoạch BVMT, ĐMC, ĐTM và kế hoạch BVMT. Song, một số điều khoản của Nghị định gần như chỉ nhắc lại các quy định đã có trước đây về tham vấn đối với báo cáo ĐTM mà không quy định cụ thể về tham vấn trong quá trình “thực hiện ĐTM”. Mặt khác, Nghị định cũng chưa làm rõ thế nào là “chịu tác động trực tiếp bởi dự án”.
Bất cập vì thiếu cụ thể
Kinh nghiệm tham gia thẩm định rất nhiều báo cáo ĐTM và báo cáo ĐMC của người viết cho thấy sự thiếu cụ thể trong quy định của các văn bản pháp luật liên quan khiến hoạt động tham vấn chỉ đạt hiệu quả nửa vời, thậm chí rất hình thức.
Về ĐMC, mặc dù đã có quy định việc tham vấn phải được thể hiện trong báo cáo ĐMC, song nội dung thực chất chỉ đơn thuần là tổng hợp những ý kiến góp ý chung chung của các cơ quan nhà nước theo quy định hiện hành về việc “xin ý kiến” đối với bản thân các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch. Một vài trường hợp có tham vấn đôi chút về ĐMC nhưng chỉ là tham vấn về một vài nội dung của báo cáo ĐMC chứ chưa có tham vấn trong các bước khác của “quá trình thực hiện ĐMC” (xin lưu ý việc lập báo cáo ĐMC chỉ là một bước và là bước cuối cùng của quá trình thực hiện ĐMC). Mặt khác, phạm vi không gian thực hiện tham vấn quá hẹp, tức chỉ tham vấn các đối tượng trong phạm vi không gian địa lý của vùng có nội dung của chiến lược, quy hoạch, kế hoạch chứ không tham vấn các đối tượng bị ảnh hưởng ở các vùng kế cận.
Về ĐTM, hiếm có báo cáo ĐTM nào thực hiện việc tham vấn một cách đúng nghĩa, đầy đủ và chân thực. Hầu hết các trường hợp còn mang nặng tính hình thức, đối phó. Đối tượng được tham vấn cũng quá hẹp (chỉ bao gồm UBND cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã, đại diện cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án, tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án). Trong khi đó, theo yêu cầu của việc tham vấn rộng rãi (public consultation), còn có rất nhiều các đối tượng khác cần được tham vấn như: các cơ quan, tổ chức, cá nhân bị tác động trực tiếp và/hoặc gián tiếp bởi dự án; các cơ quan, tổ chức, cá nhân có mối quan tâm đến dự án và các tác động của dự án; các trường đại học, các tổ chức nghiên cứu, các chuyên gia có chuyên môn và kinh nghiệm về lĩnh vực của dự án và các vấn đề môi trường liên quan đến dự án… Thậm chí, nhiều báo cáo ĐTM còn giống nhau cả về ý kiến trả lời tham vấn của UBND cấp xã và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã lẫn… lỗi chính tả.
Sở dĩ hoạt động tham vấn chưa đi vào thực chất và chưa được coi trọng trong quá trình thực hiện ĐMC, ĐTM là do những nguyên nhân sau:
Thứ nhất, chưa có quy định cụ thể về việc tham vấn trong từng bước của quá trình thực hiện ĐMC, ĐTM mà mới chỉ tập trung vào việc tham vấn đối với báo cáo ĐMC và báo cáo ĐTM.
Thứ hai, Luật chưa quy định về tham vấn trong quá trình thẩm định báo cáo ĐMC, trong quá trình thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM (trừ Khoản 4 Điều 60 của Luật BVMT 2005, nhưng như đã nêu, hầu như chưa có trường hợp nào thực hiện quy định này).
Thứ ba, chưa có quy định về tham vấn ý kiến đối với bản Cam kết BVMT (theo Luật BVMT 2005) và Kế hoạch BVMT (theo Luật BVMT 2014) – cả hai đều là hình thức đơn giản của ĐTM (theo quy định riêng của Việt Nam) – mặc dù số lượng của các dự án phải thực hiện Cam kết BVMT và Kế hoạch BVMT rất nhiều. Tuy các dự án thuộc loại này có quy mô nhỏ, nhưng theo nguyên tắc “tích tiểu thành đại” hay nguyên tắc “tác động tích lũy, tác động cộng hưởng” thì nhiều dự án nhỏ trên một vùng địa lý cộng lại sẽ gây ra những hậu quả không hề nhỏ và đối tượng bị tác động cũng không hề ít.
Thứ tư, đối tượng và phạm vi không gian tham vấn như quy định trong ĐMC và ĐTM là không rõ ràng và quá hẹp.
Thứ năm, thời gian và kinh phí để thực hiện ĐMC và ĐTM nói chung, để thực hiện tham vấn trong quá trình thực hiện ĐMC và ĐTM nói riêng là quá ngắn, quá ít. Riêng về ĐTM, việc tham vấn như quy định trước đây (theo Luật BVMT 2005) và quy định hiện tại (theo Luật BVMT 2014) vô hình trung dồn trách nhiệm quá nặng lên UBND cấp xã, trong khi ở cấp này không đủ các điều kiện cần thiết để thực hiện tham vấn, xét về cả thời gian, kinh phí, nhân lực, vật lực…
Thiết nghĩ, để thực hiện ĐMC, ĐTM một cách ý nghĩa và hiệu quả, trong đó có hoạt động tham vấn các bên có liên quan – hoạt động tiêu biểu thể hiện sự dân chủ trong BVMT, cần chú trọng lấp những lỗ hổng và thiếu sót nêu trên. Điều này có thể sẽ phần nào được khắc phục trong quá trình soạn thảo và ban hành các văn bản dưới Luật BVMT 2014 trong thời gian sắp tới. Tuy nhiên, như trên đã nêu, vì Luật không giao trách nhiệm cho cơ quan nào ban hành các văn bản dưới Luật để cụ thể hóa vấn đề tham vấn nên Chính phủ cần báo cáo và đề nghị Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho phép Chính phủ hoặc Bộ Tài nguyên và Môi trường xây dựng và ban hành văn bản dưới Luật quy định chi tiết về việc tham vấn này.
TS. Nguyễn Khắc Kinh, Chủ tịch Hội Đánh giá Tác động Môi trường Việt Nam
