Cần đổi mới cơ chế tài chính cho bảo tồn thiên nhiên

ThienNhien.Net – Việt Nam đã và đang dành các nguồn chi thường xuyên cho hoạt động bảo vệ rừng, quản lý hệ thống RĐD (các VQG/KBT) và bảo tồn ĐDSH, hay gọi chung là các hoạt động BTTN. Phần lớn nguồn tài chính này hiện dựa vào ngân sách nhà nước hoặc được hỗ trợ từ nguồn vốn ODA thông qua các dự án tài trợ, một phần từ các sáng kiến dựa vào thị trường. Tuy nhiên, trên thực tế, do còn nhiều vướng mắc, hạn chế liên quan đến cơ chế chính sách, cơ hội tiếp cận, khả năng huy động và thu hút vốn đầu tư, các nguồn tài chính vẫn bị đánh giá là thiếu tính bền vững và chưa được sử dụng hiệu quả cho mục tiêu bảo tồn. Trong bài viết này, tác giả sẽ tập trung đánh giá thực trạng cơ chế tài chính cho BTTN ở Việt Nam, những trở ngại chính cũng như đề xuất hướng cải thiện trong tương lai.

Tài chính cho bảo tồn chưa tương xứng với giá trị tài nguyên

Tài nguyên thiên nhiên và ĐDSH đóng vai trò quan trọng đối với hoạt động sản xuất, kinh tế và đời sống của con người. Tại Việt Nam, giá trị ĐDSH từ rừng mà người dân đang sử dụng trực tiếp ước tính khoảng 140.000 tỷ đồng, tương đương 3,9% tổng thu nhập quốc dân (GDP) năm 2013^[1]. Lợi ích này giúp 20 triệu người có thu nhập từ khai thác thủy hải sản tự nhiên, 25 triệu người có 20-50% thu nhập từ các sản phẩm lâm sản ngoài gỗ. Bản thân hoạt động BTTN dưới hình thức gìn giữ và bảo vệ các diện tích rừng tự nhiên còn góp phần tạo ra các dịch vụ/hàng hóa sinh thái, như điều tiết nguồn nước, hạn chế thiên tai và các giá trị sinh thái nhân văn khác phục vụ du lịch sinh thái… Với tầm quan trọng như vậy, vấn đề tìm kiếm nguồn tài chính bền vững cho hoạt động BTTN là vô cùng cần thiết.

Nguồn tài chính cho BTTN và ĐDSH ở Việt Nam hiện nay đang dựa chủ yếu vào nguồn ngân sách nhà nước (trung ương và địa phương), nguồn vốn ODA thông qua các dự án tài trợ và nguồn tài chính mới từ các dịch vụ sinh thái và chi trả dịch vụ môi trường. Từ ngân sách, tài chính cho BTTN bao gồm vốn ngân sách cho sự nghiệp lâm nghiệp, vốn ngân sách sự nghiệp BVMT hoặc các chương trình mục tiêu quốc gia – là nguồn riêng được bố trí hàng năm trong tổng chi ngân sách. Nội dung này được đề cập đến trong các văn bản pháp quy như Luật BV-PTR (2004); Luật Đất đai (2003); Luật BVMT (2005); Luật Tài nguyên nước (2012); Luật Thủy sản (năm 2003), Luật ĐDSH (2008). Tuy nhiên, đây mới chỉ là các quy định mang tính chất định hướng, trên thực tế việc huy động nguồn vốn này hiện vẫn còn rất nhiều khó khăn về cách tiếp cận và thủ tục.

Bên cạnh đó, một phần nguồn tài chính cho hoạt động BTTN ở Việt Nam được huy động từ các dự án tài trợ ODA. Trong giai đoạn 2006 – 2010, Việt Nam đã nhận được nguồn hỗ trợ khoảng 64 triệu USD cho hoạt động bảo tồn ĐDSH từ các nhà tài trợ quốc tế.^[2] Hạn chế của nguồn hỗ trợ này là không thường xuyên, phân bổ không đồng đều, chủ yếu tập trung hỗ trợ cho số ít các VQG/KBT có quy mô lớn, ít chú ý đến các KBT vừa và nhỏ (dưới 15.000 ha). Hơn thế nữa, nguồn vốn ODA này đang có xu hướng giảm trong những năm gần đây khi Việt Nam chuyển sang nhóm quốc gia có thu nhập trung bình.

Ngoài ra, những năm gần đây, theo xu hướng thế giới, nguồn tài chính cho BTTN ở Việt Nam đang dần được đổi mới theo cơ chế thị trường thông qua hoạt động cung cấp các loại hàng hóa và dịch vụ môi trường. Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng được áp dụng toàn quốc theo Nghị định 99/2010/NĐ-CP của Chính phủ được kỳ vọng sẽ tạo thêm cơ hội tài chính cho các VQG/KBT chi trả cho các hộ gia đình, cộng đồng và các bên liên quan khác cùng tham gia bảo vệ rừng và bảo tồn ĐDSH. Có khoảng 10 loại hàng hóa, dịch vụ để tăng nguồn thu tài chính đang được áp dụng trong hệ thống các VQG/KBT Việt Nam như vé vào cửa tham quan, cung cấp các dịch vụ du lịch sinh thái hay chính sách chi trả dịch vụ môi trường… Tuy nhiên, con số này vẫn còn khá khiêm tốn so với 34 loại hàng hóa, dịch vụ cho xã hội mà các KBT trên cạn và 25 loại hàng hóa, dịch vụ mà các KBT biển có thể cung cấp, theo tổng hợp của các nhà khoa học trên thế giới.

Điều tra về tài chính của 81 KBT/ VQG đã có BQL hoạt động độc lập (gồm toàn bộ 30 VQG, 46 KBT trên cạn và 5 KBT biển) tại Việt Nam năm 2012 cho thấy tổng các nguồn tài chính của các KBT/VQG là 1129 tỷ đồng, trong đó ngân sách nhà nước chiếm 88,6%, nguồn dự án nước ngoài chiếm 4,3% và các nguồn khác chiếm 7,1%.

Các nguồn tài chính cho BTTN  tại Việt Nam 

Nguồn: Dự thảo Báo cáo Tài chính cho Bảo tồn ĐDSH, Bộ TNMT, 2014

Số liệu cho thấy, nguồn tài chính bồi hoàn lại cho BTTN hiện nay thấp hơn rất nhiều so với giá trị thực mà nó có thể đem lại. Ngân sách cho sự nghiệp BVMT hàng năm chỉ chiếm 1% tổng ngân sách từ năm 2006 và duy trì cho đến nay. Trong khi đó, nguồn chi trực tiếp cho bảo tồn ĐDSH chiếm chưa tới 0,4% tổng ngân sách cho sự nghiệp BVMT^[3]. Tỷ lệ này được cho là thấp hơn so với mức trung bình của các quốc gia trên thế giới^[4]. Như năm 2014, nguồn tài chính cho BTTN có tăng lên, ước đạt 4902 tỷ đồng, nhưng cũng mới bằng 3,5% giá trị mà người dân đang khai thác từ các nguồn ĐDSH.

Chính sách chi trả dịch vụ môi trường đã được áp dụng ở Việt Nam chính thức từ tháng 10/2010. Sau ba năm, toàn quốc thu được 3320 tỷ đồng từ ba loại dịch vụ chính: nước cho thủy điện, nước sạch và du lịch^[5]. Con số này quá nhỏ bé, chỉ tương đương 2,3% so với giá trị từ rừng mà người dân đã và đang sử dụng. Tổng các nguồn tài chính cho các KBT/VQG năm 2012 là 1129 tỷ đồng, bằng 50-65% nhu cầu tài chính của các KBT/VQG và bằng 0,81% giá trị ĐDSH mà các KBT/VQG đang cung cấp cho xã hội^[6]. Một trong những nguyên nhân chính khiến nguồn đầu tư cho BTTN còn hạn chế và chưa tương xứng được cho là do Việt Nam chưa đánh giá/ lượng giá được giá trị kinh tế của tài nguyên đối với hoạt động sản xuất và đời sống xã hội.

Vướng mắc trong cơ chế chính sách về tài chính cho BTTN

Thực tế về cơ chế chính sách, huy động, quản lý và sử dụng các nguồn tài chính của các KBT/VQG qua số liệu điều tra cho thấy một số vấn đề như sau.

Nguồn tài chính cho hoạt động BTTN phân bổ không đều và khó tiếp cận:  Theo Quyết định 24/2012/QĐ-TTg ngày 01/06/2012 của Thủ tướng Chính phủ về Chính sách đầu tư và phát triển RĐD giai đoạn 2011-2020, tổng vốn đầu tư và vốn sự nghiệp từ ngân sách nhà nước cho chính sách này là 5.500 tỷ đồng, trong đó vốn đầu tư là 50%. Tuy nhiên, trong thực tế, chính sách này bộc lộ nhiều hạn chế. Thứ nhất, không phải VQG/KBT nào cũng có đủ năng lực để tiếp cận hoặc thu hút các nguồn vốn đầu tư do vậy khả năng tìm kiếm được 50% nguồn tài chính của các VQG/KBT là không cao. Thứ hai, liên quan đến điều tiết vốn ngân sách nhà nước. Ngân sách trung ương chỉ tập trung đầu tư cho các khu RĐD thuộc quản lý của Bộ NN-PTNT và các khu vực biên giới, hải đảo khó khăn trong khi phần đông các khu RĐD do địa phương quản lý thì ngân sách địa phương tự điều tiết. Đây là một thách thức lớn cho địa phương, đặc biệt tại các khu vực có nhiều KBT như Hà Giang, Sơn La, Hòa Bình…

Sự chồng chéo, thiếu phối hợp trong chức năng và nhiệm vụ giữa Bộ NN-PTNT và Bộ TNMT cũng được coi là một trong những nguyên nhân khiến cho nguồn tài chính cho BTTN khó tiếp cận hơn. Hoạt động bảo vệ rừng và bảo tồn ĐDSH hiện chủ yếu được thực hiện tại các VQG/KBT, vốn đang nằm dưới quyền quản lý của Bộ NN-PTNT và nhận nguồn tài chính hoạt động từ ngân sách sự nghiệp lâm nghiệp cùng các chương trình mục tiêu quốc gia, theo đúng ngành dọc của Bộ NN-PTNT. Trong khi đó, gần như toàn bộ nguồn tài chính cho bảo tồn ĐDSH từ ngân sách trung ương hiện nay là do Bộ TN-MT, cơ quan chịu trách nhiệm chính trong bảo tồn ĐDSH toàn quốc (theo Luật ĐDSH 2010), quản lý.  Số liệu^[7] cho thấy, nguồn tài chính của nhà nước phân bổ đến các KBT/VQG chỉ bằng 41,5% ngân sách nhà nước cho bảo tồn ĐDSH, phần còn lại được phân bổ cho các đơn vị khác ở cấp trung ương.

Mức độ sử dụng nguồn tài chính cho hoạt động BTTN chưa cao: Ngân sách nhà nước cấp cho các VQG/KBT gồm chi thường xuyên và chi xây dựng cơ bản, tuy nhiên định mức/tỷ lệ ngân sách chi cho các hạng mục liên quan đến BTTN chưa được quy định trong bất kỳ luật hay văn bản dưới luật nào. Hiện nay, hạng mục chi ngân sách ở các VQG/KBT hàng năm vẫn chủ yếu cho các hoạt động tuần tra bảo vệ rừng và xây dựng cơ sở vật chất, trong khi các khoản chi cho hoạt động bảo tồn như: nghiên cứu, điều tra, quan trắc/giám sát và quản lý thích ứng với các hệ sinh thái, loài, nguồn gen, xây dựng cơ sở dữ liệu ĐDSH… ước tính bình quân chỉ dưới 10% tổng chi thường xuyên của các KBT.

Nguồn tài chính “tự thu” chưa hiệu quả: Nguồn tài chính cho các KBT tự huy động thông qua thu vé vào cửa và tiền dịch vụ sinh thái chỉ chiếm khoảng 4,1% tổng nguồn tài chính của các KBT. Nguồn thu từ chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng cho các VQG/KBT được hưởng đang có xu hướng tăng lên, tuy nhiên mới chiếm 2,6% tổng nguồn tài chính của các khu này năm 2012. Điều tra thực tế cho thấy một số  KBT chưa nhận được tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng cho 100% diện tích của KBT, mà chỉ nhận được khoản tiền chi trả với các diện tích khoán bảo vệ rừng cho người dân; còn các diện tích do KBT quản lý bảo vệ không được nhận khoản chi này. Như vậy, chính sách này một mặt không giúp tăng thêm tài chính cho các KBT để bảo đảm hiệu quả bảo tồn, mặt khác không khuyến khích các KBT thực hiện cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng với cộng đồng dân cư địa phương. Hạn chế của các chính sách này là BQL VQG/KBT, dù là đơn vị sự nghiệp có thu, nhưng vẫn không được toàn quyền quản lý, sử dụng nguồn thu từ dịch vụ môi trường rừng trên địa phận quản lý, dẫn đến khó chủ động cân đối nguồn thu cho các mục tiêu khác, bao gồm cả bảo tồn. Tuy nhiên, kết quả ban đầu của chính sách này vẫn là gợi ý tốt để nhà nước xem xét khả năng thể chế hóa để tạo nguồn thu từ dịch vụ hệ sinh thái, dịch vụ có liên quan đến ĐDSH, bồi hoàn ĐDSH để gia tăng nguồn lực tài chính cho BTTN.

Đổi mới cơ chế tài chính cho BTTN

Từ yêu cầu thực tiễn khách quan và kinh nghiệm quốc tế, có thể xem xét đổi mới một số nội dung liên quan đến huy động tài chính, quản lý và sử dụng hiệu quả các nguồn tiền này cho BTTN tại Việt Nam theo các gợi ý dưới đây:

Về cơ chế chính sách và huy động tài chính cho BTTN:

• Thống nhất đầu mối quản lý nhà nước đối với các cơ sở bảo tồn, ở đây là KBT/VQG về cả mặt kỹ thuật nghiệp vụ và quản lý ngân sách, bảo đảm nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước cho BTTN. Ngân sách nhà nước cấp cho các VQG/KBT được dựa trên hệ thống các tiêu chí chung về tầm quan trọng của BTTN.
• Xem xét ưu tiên tăng thêm ngân sách nhà nước cho BTTN, tương xứng với đóng góp của tài nguyên thiên nhiên và ĐDSH đối với phát triển kinh tế xã hội.
• Giao trách nhiệm cụ thể cho Bộ TNMT chủ trì phối hợp với các cơ quan liên quan về việc xem xét, đề xuất và áp dụng thêm các cơ chế huy động tài chính cho BTTN.
• Nhà nước cần xem xét xây dựng một chính sách đầu tư cho BTTN ở Việt Nam trong giai đoạn 2015 – 2020 và định hướng đến 2030. Trong đó cần đảm bảo các cơ sở bảo tồn, cụ thể là các VQG/KBT có thể quán triệt, quan tâm và có đủ năng lực để tiếp cận hiệu quả các nguồn kinh phí sự nghiệp môi trường, sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp khoa học, sự nghiệp đào tạo bên cạnh nguồn vốn sự nghiệp lâm nghiệp và chương trình mục tiêu quốc gia như trước đây.

• Trong bối cảnh nguồn chi ngân sách hạn chế, nguồn vốn đầu tư từ ODA giảm cũng như nguồn thu từ chi trả dịch vụ môi trường còn nhiều rủi ro, cần tăng cường xã hội hóa các nguồn lực cho BTTN. Hiện nay còn thiếu các chính sách cụ thể để huy động đóng góp hợp pháp từ các tổ chức, cá nhân cho hoạt động BTTN. Các tổ chức xã hội, các tổ chức cộng đồng trong lĩnh vực BTTN có thể là những thiết chế phù hợp để vận động và huy động đóng góp tài chính, trực tiếp hoặc gián tiếp, thông qua cơ chế thành viên; hoặc đóng góp tự nguyện từ các cá nhân, đóng góp tự nguyện phần lợi nhuận của doanh nghiệp vào các quỹ, dự án bảo tồn như một phần của kế hoạch thực thi trách nhiệm môi trường xã hội.

Về quản lý và sử dụng hiệu quả các nguồn tài chính cho BTTN:

• Cần có quy định nâng cao tỷ lệ ngân sách nhà nước cho công tác bảo tồn ĐDSH trong nguồn chi thường xuyên của các KBT hiện nay. Chi cho các hoạt động bảo tồn ĐDSH nên ít nhất bằng 40% tổng chi thường xuyên của các KBT.
• Thống nhất cơ chế cho phép các VQG/KBT được quản lý và sử dụng 100% nguồn thu ngoài ngân sách nhà nước, trong đó có nguồn thu từ dịch vụ du lịch sinh thái, chi trả dịch vụ môi trường rừng và các nguồn thu khác.
• Trên cơ sở hệ thống các cơ chế tài chính cho BTTN, cho phép lựa chọn áp dụng ngay một số cơ chế tài chính trực tiếp có tính khả thi như: thực hiện chi trả dịch vụ môi trường rừng trực tiếp giữa KBT/VQG với các đối tượng chi trả (công ty nước sạch, công ty du lịch, thủy điện…)
• Xem xét nâng cao trách nhiệm của các VQG/KBT trong BTTN thông qua việc chuyển các cơ quan này từ đơn vị sự nghiệp thuần túy thành tổ chức quản lý chuyên ngành, nâng cao trách nhiệm và quyền tự chủ của KBT trong quản lý, sử dụng các nguồn tài chính và giải quyết các vấn đề vi phạm Luật ĐDSH và Luật BV-PTR trong phạm vi quản lý.

Công bố ngân sách nhà nước hàng năm theo Danh mục mã số ngành kinh tế (Kèm theo Quyết định số 33/2008/QĐ-BTC ngày 02/6/2008 của Bộ trưởng Bộ Tài chính), trong đó có khoản 287 về Hoạt động BTTN và ĐDSH (Khu BTTN, VQG) nhằm tăng cường giám sát ngân sách chi cho hoạt động này.

^[1] Theo Dự thảo Báo cáo Tài chính cho Đa dạng sinh học, Bộ TN&MT, 2014.

^{[2] và [3]}Bộ TN-MT, 2013. Báo cáo quốc gia: Thực thi Công ước Đa dạng Sinh học tại Việt Nam, giai đoạn 2009 – 2013.

^[4] Bộ TN-MT, 2011. Báo cáo quốc gia về đa dạng sinh học.

^[5] Bộ NN-PTNT, 2014. Báo cáo đánh giá 3 năm thực hiện chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng.

^[6] và ^[7] Báo cáo Tài chính cho các KBT; Dự án Bảo tồn Đa dạng sinh học; Bộ TNMT, 2014

TS. Nguyễn Xuân Nguyên