ThienNhien.Net – Hiện quản lý nhà nước về ĐDSH ở Việt Nam đang được điều chỉnh, quy định bởi Luật ĐDSH (2008), Luật BVMT (2005), Luật BVPTR (2004) và Luật Thủy sản (2003). Tưởng chừng một hệ thống pháp luật đa dạng như thế có thể giúp quản lý hiệu quả tài nguyên ĐDSH song thực tế vẫn còn nhiều tồn tại, vướng mắc, chồng chéo trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở cả cấp trung ương và địa phương. Bài viết này sẽ chỉ ra một số vướng mắc chính về tổ chức thực hiện quản lý ĐDSH ở cấp địa phương thông qua đối tượng phản ánh là quản lý KBT và quản lý Nhà nước về tài nguyên ĐDSH.
Bất cập về phân cấp quản lý
Hiện nay, các tỉnh không có sự thống nhất trong việc phân cấp quản lý KBT. Ngoài 06 VQG liên tỉnh trực thuộc Tổng cục Lâm nghiệp, còn có hơn 150 VQG/KBT thuộc hệ thống RĐD ở Việt Nam thuộc địa phương quản lý nhưng cũng có sự phân cấp quản lý khác nhau, có nơi VGQ/KBT trực thuộc UBND tỉnh, nơi lại trực thuộc Sở NN và PTNT, có nơi lại do Chi cục Kiểm lâm trực tiếp quản lý.
Thể chế quản lý một VQG trực thuộc trung ương được xem là có thuận lợi nhất định nhờ sự hỗ trợ về nguồn lực, nhất là nguồn lực tài chính cho hoạt động quản lý. Tuy nhiên, phân cấp quản lý này lại có những khiếm khuyết như sự không rõ ràng trong xác định trách nhiệm liên đới của các Hạt kiểm lâm (của VQG) và trách nhiệm quản lý nhà nước của chính quyền địa phương sở tại (ngoài trách nhiệm chính của VQG). Mặt khác, tuy cùng là cơ quan kiểm lâm, nhưng Hạt kiểm lâm VQG lại không trực thuộc quyền quản lý của Chi cục Kiểm lâm cấp tỉnh, nên ở nhiều nơi mối quan hệ giữa Hạt Kiểm lâm VQG với Hạt Kiểm lâm các huyện trên cùng địa bàn luôn trong tình trạng không có sự phối hợp hiệu quả.
Ngược lại, tình trạng “địa phương hóa” quản lý các KBT và sự hạn chế về thẩm quyền khiến các ban quản lý VQG/KBT không có khả năng phản đối các quy hoạch và quyết định ưu tiên phát triển kinh tế của địa phương có nguy cơ đe dọa cho tính toàn vẹn của tài nguyên ĐDSH của VQG/KBT như xây dựng thủy điện, khai khoáng hay phát triển cơ sở hạ tầng. Cũng vì lý do này, những năm gần đây, nhiều diện tích RĐD đã bị chuyển đổi mục đích cho các dự án phát triển. Một khảo sát của Trung tâm Con người và Thiên nhiên (2010) đã ước tính cứ xây dựng 1 MW thủy điện ở Việt Nam sẽ làm mất 2,35 ha RĐD và 62,63 ha đất rừng trong ranh giới của các VQG/KBT.
Để quản lý tốt một VQG/KBT đòi hỏi phải có sự quản lý, điều hành chặt chẽ của chính quyền địa phương, sao cho hoạt động BTTN, BVMT, phát triển sinh kế cộng đồng và du lịch sinh thái của VQG/KBT và vùng đệm phải được đặt trong một bối cảnh liên kết chặt chẽ với các hoạt động phát triển KT-XH của địa phương. Rõ ràng, trong trường hợp VQG do cấp trung ương quản lý thì khả năng chi phối, can thiệp của chính quyền địa phương là khó khăn, mặc dù yêu cầu quản lý các VQG này được cho là cần phải phù hợp với điều kiện của mỗi địa phương. Ngược lại, với các VQG/KBT trực thuộc địa phương, chính quyền địa phương sẽ thuận lợi hơn trong việc quản lý, song lại gặp phải khó khăn về tài chính cho bảo tồn do ngân sách địa phương hàng năm khá hạn chế, không đáp ứng đủ cho nhu cầu tổ chức quản lý, bảo vệ các VQG/KBT một cách hiệu quả.
Thêm một vấn đề quan trọng nữa trong phân cấp quản lý VQG/KBT nên được cân nhắc là quy hoạch để thành lập các KBT do cộng đồng quản lý đối với các khu vực có diện tích nhỏ, giá trị bảo tồn không cao nhưng có khả năng cung cấp dịch vụ môi trường, hỗ trợ sinh kế và văn hóa địa phương. Tại một số nước trên thế giới đã có loại hình KBT do cộng đồng quản lý và họ đã thành công trong việc bảo tồn các giá trị sinh học cũng như khai thác tiềm năng DLST có hiệu quả. KBT do cộng đồng quản lý không những đáp ứng được nhu cầu bảo tồn ĐDSH, tiết kiệm chi tiêu ngân sách mà còn tạo cơ hội cho cộng đồng địa phương sử dụng bền vững giá trị tài nguyên thiên nhiên mà sinh kế của các cộng đồng địa phương vốn đã phụ thuộc từ lâu. Trong trường hợp này, một cơ chế giám sát hiệu quả cần được xác định cũng như yêu cầu năng lực quản lý của cộng đồng.
Chồng chéo nhiệm vụ quản lý
Cũng như cấp trung ương, sự chồng chéo chức năng và nhiệm vụ của ngành TN-MT và NN-PTNT về quản lý BTTN thể hiện rất rõ ở cấp địa phương. Hiện tại, mỗi nguồn tài nguyên ĐDSH (trên cạn, ngập nước, biển) lại do một cơ quan quản lý nhà nước khác nhau thực hiện nhiệm vụ bảo tồn, trong khi về bản chất tự nhiên, chúng là một chỉnh thể thống nhất, có sự gắn kết nội tại rất cao và cần được quản lý tổng hợp. Sự chồng chéo này thể hiện rõ qua việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước của Chi cục Kiểm lâm, Chi cục Khai thác và Bảo vệ nguồn lợi thủy sản, Chi cục Bảo vệ môi trường.
Trên thực tế, việc tổ chức quản lý bảo tồn ĐDSH rừng hiện nay đều do cơ quan Kiểm lâm đảm nhiệm thông qua nhiệm vụ quản lý và giám sát hệ thống RĐD. Biên chế của Chi cục Kiểm lâm có Phòng Bảo tồn Thiên nhiên, với chức năng tham mưu cho lãnh đạo Chi cục Kiểm lâm về các vấn đề liên quan đến quản lý BTTN và quản lý VQG/KBT, từ đó Chi cục Kiểm lâm tham mưu cho Sở NN&PTNT, UBND tỉnh hoạch định chính sách, xây dựng chiến lược quản lý lĩnh vực này.
Ngược lại, hệ thống quản lý của Sở TNMT, mặc dù là cơ quan quản lý Nhà nước về ĐDSH nhưng không có tổ chức bộ máy tham mưu chuyên ngành, nên giao nhiệm vụ này cho Chi cục BVMT trong khi cán bộ của cơ quan này hầu hết được đào tạo về quản lý môi trường nên hạn chế về kiến thức quản lý bảo tồn đa dạng sinh học. Với lý do tương tự, phòng TNMT cấp huyện, với hầu hết là cán bộ địa chính cũng không thể phát huy được chức năng tham mưu về quản lý bảo tồn đa dạng sinh học tại địa phương, và thực tế Hạt Kiểm lâm đã làm thay chức năng này. Ví dụ rõ ràng về tồn tại này là công tác quản lý các hệ sinh thái đất ngập nước, quản lý các loài chim di cư, cũng như các loài tự nhiên không phân bố trong các hệ sinh thái rừng, hoặc công tác tham mưu cho UBND cấp huyện để ban hành các chính sách cấp địa phương về quản lý đa dạng sinh học hiện đều do Hạt Kiểm lâm đảm trách. Đặc biệt, việc thiết lập, theo dõi và cập nhật cơ sở dữ liệu về bảo tồn đa dạng sinh học, cũng như chế độ báo cáo về bảo tồn ĐDSH hiện nay cũng đều do cơ quan Kiểm lâm đảm nhiệm và cung cấp cho ngành TNMT.
Từ thực tế trên có thể nói rằng, cơ quan TNMT tại địa phương hiện nay chỉ thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về ĐDSH một cách gián tiếp, thụ động. Các quy định pháp luật về chức năng và nhiệm vụ quản lý bảo tồn ĐDSH đối với các ngành NN-PTNT và TN-MT hiện nay đang tạo ra nhiều khó khăn, rào cản cho việc hình thành một cơ chế quản lý giám sát tài nguyên ĐDSH thống nhất không chỉ ở trung ương mà cả tại địa phương. Chính điều này làm hạn chế chất lượng quản lý nhà nước trong lĩnh vực bảo tồn ĐDSH ở từng địa phương và cả nước nói chung.
Nguyễn Đại Anh Tuấn, Phó Chi cục trưởng, Chi cục Kiểm lâm Thừa Thiên Huế
