ThienNhien.Net – Dưới áp lực của phát triển kinh tế, gia tăng dân số, khai thác và thương mại trái phép tài nguyên trong hai thập kỷ gần đây, ĐDSH của Việt Nam đã suy giảm, gây nguy cơ mất cân bằng sinh thái trên diện rộng, ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển kinh tế-xã hội, sức khỏe và đời sống người dân. Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng này chính là sự yếu kém và khiếm khuyết của hệ thống quản lý nhà nước (QLNN) về bảo tồn ĐDSH hiện hành, thể hiện trên ba khía cạnh: (i) cơ cấu tổ chức quản lý phân tán và thiếu liên kết; (ii) chức năng, thẩm quyền quản lý chồng chéo, thiếu tập trung; và (iii) pháp luật, chính sách bảo tồn còn nhiều vướng mắc, ít hiệu lực. Bài viết sẽ diễn giải các khía cạnh trên nhằm làm rõ yêu cầu cần phải cải cách bộ máy và tăng cường thể chế cho QLNN về bảo tồn ĐDSH ở Việt Nam.
Cơ cấu tổ chức quản lý nhà nước phân tán và thiếu liên kết
Theo Điều 6 của Luật ĐDSH, Chính phủ thống nhất QLNN về ĐDSH trên toàn quốc, và phân công Bộ TN-MT chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện QLNN về ĐDSH. Tuy nhiên, quy định này không thể hiện rõ Bộ TN-MT có phải là đơn vị đầu mối thay mặt Chính phủ thực hiện chức năng quản lý thống nhất về ĐDSH hay không vì trách nhiệm quản lý được phân công cho cả các Bộ, cơ quan ngang bộ khác theo ngành dọc, tập trung chủ yếu vào Bộ NN-PTNT. Sự tồn tại cả hai hệ thống cơ cấu QLNN về ĐDSH thuộc ngành TN-MT và NN-PTNT đã làm cho nguồn lực quản lý bị phân tán, chính sách chồng chéo và thiếu tập trung, các yêu cầu thực hành quản lý thậm chí mâu thuẫn nhau.
Do lịch sử phát triển, bộ máy QLNN nước về ĐDSH hiện chủ yếu tập trung ở cấp trung ương, rất hạn chế ở cấp địa phương; tập trung quản lý theo chuyên ngành lâm nghiệp, thủy sản và nông nghiệp của Bộ NN-PTNT hơn là chịu sự điều hành quản lý thống nhất của Bộ TN-MT theo Luật ĐDSH. Ở cấp quốc gia, hiện có ba cơ quan chính trực tiếp thực thi QLNN về bảo tồn ĐDSH là Tổng cục Môi trường thuộc Bộ TN-MT và Tổng cục Lâm nghiệp, Tổng cục Thủy sản thuộc Bộ NN-PTNT. Các cơ cấu quản lý theo ngành dọc này có sự bất cân xứng về cả quy mô lẫn chất lượng vận hành. Đối với Bộ TN-MT, bên cạnh nhiệm vụ đầu mối các công ước CBD, Ramsar và Nghị định thư Cartagena (về an toàn sinh học), thì Tổng cục Môi trường là cơ quan thường trực giúp Bộ quản lý bao quát hết các lĩnh vực chính do Luật ĐDSH quy định, như quy hoạch bảo tồn ĐDSH, hệ sinh thái và KBT, loài, nguồn gen và an toàn sinh học, hợp tác quốc tế, cơ sở dữ liệu và báo cáo ĐDSH. Trên thực tế, hầu hết các nội dung quản lý này lại giao cho Cục Bảo tồn ĐDSH thực hiện. Đây là đơn vị chuyên trách ở cấp trung ương (với khoảng 40 cán bộ biên chế), nhưng lại chưa có bộ phận ngành dọc tương ứng ở cấp địa phương. Tất cả các Sở TN-MT trên toàn quốc hiện chưa có phòng/ban độc lập chuyên trách quản lý bảo tồn ĐDSH, mà mới chỉ giao cho các cá nhân theo dõi để báo cáo theo yêu cầu.
Trong khi đó, bộ máy QLNN về bảo tồn ĐDSH đối với hệ sinh thái rừng và biển của Bộ NN-PTNT đã phát triển khá hệ thống từ trung ương đến địa phương với các thiết chế khác nhau, từ chức năng bảo vệ, thực thi pháp luật đến bảo tồn, phát triển và sử dụng ĐDSH. Trong lĩnh vực lâm nghiệp, Vụ Bảo tồn Thiên nhiên và Cục Kiểm lâm là hai cơ quan đầu mối tham mưu cho Tổng cục Lâm nghiệp về chính sách bảo tồn ĐDSH rừng, chỉ đạo quản lý hệ thống VQG/KBT. Theo ngành dọc, các cơ cấu này được tổ chức hệ thống và phân cấp mạnh mẽ nhất từ trung ương đến cơ sở (tỉnh, huyện, xã), nhất là lực lượng kiểm lâm với hơn 11.000 cán bộ. Ở cấp tỉnh, các Chi cục Kiểm lâm đã thành lập Phòng Bảo tồn Thiên nhiên, và trực tiếp QLNN về ĐDSH rừng của phần lớn các VQG/KBT hiện nay. Tương tự, trong lĩnh vực thủy sản, cơ cấu QLNN về ĐDSH các thủy vực biển, sông, hồ cũng đã hình thành đến cấp tỉnh với hệ thống đơn vị chuyên trách là Chi cục Khai thác và Bảo vệ Nguồn lợi Thủy sản.
Với cơ cấu quản lý phân tán và thiếu đồng bộ như hiện nay, thách thức lớn nhất là Bộ TN-MT chưa có đầy đủ các thiết chế với năng lực đáp ứng ở cả ba cấp trung ương, tỉnh và huyện để thực thi trách nhiệm QLNN về bảo tồn theo Luật ĐDSH quy định. Vì thế, để tăng cường quản lý thống nhất ĐDSH, một số phương án tái cơ cấu hệ thống quản lý có thể xem xét như sau:
- Chuyển giao và sát nhập các cơ cấu hiện có để thành lập một cơ quan quản lý thống nhất về bảo tồn ĐDSH (và quản lý VQG/KBT) ở trung ương tương đương cấp Tổng cục;
- Bổ sung cơ cấu quản lý nhà nước về bảo tồn ĐDSH ở cấp tỉnh (Chi cục BVMT, Sở TN-MT) và huyện (Phòng TN-MT) với nhân sự chuyên trách và hệ thống hỗ trợ thực hiện;
- Chuyển giao và sát nhập các cơ cấu có nhiệm vụ QLNN về bảo tồn ĐDSH ở cấp tỉnh từ Chi cục Kiểm lâm và Chi cục Khai thác quản lý nguồn lợi thủy sản về Sở TN-MT; hoặc
- Xây dựng quy chế phối hợp giữa Bộ TN-MT, Bộ NN-PTNT và các bộ/ngành khác (cấp trung ương) và các đơn vị tương ứng (cấp địa phương) có liên quan đến QLNN về bảo tồn ĐDSH về xây dựng chính sách; tránh tình trạng trùng lặp, chồng chéo, mâu thuẫn giữa các chính sách (ban hành theo các luật khác nhau) về cùng một đối tượng, nội dung ĐDSH;
- Xây dựng cơ chế thông tin, báo cáo định kỳ về ĐDSH của các bên liên quan tới cơ quan đầu mối quản lý nhà nước về ĐDSH là Bộ TN-MT;
Chức năng và thẩm quyền QLNN về bảo tồn ĐDSH chồng chéo, thiếu tập trung
Bất cập này xuất phát từ sự tồn tại song hành, thiếu liên kết của hai hệ thống QLNN về bảo tồn ĐDSH của ngành TN-MT và NN-PTNT đề cập ở trên. Câu hỏi đặt ra ở đây là liệu quy định phân công và phân quyền như vậy có giúp Bộ TN-MT thay mặt được Chính phủ để thực hiện chức năng QLNN về ĐDSH một cách toàn diện hay không khi nhiệm vụ đó cũng được phân tán cho cả Bộ NN-PTNT, các bộ/ngành khác và chính quyền địa phương. Thực tiễn cho thấy khả năng hiện diện và đáp ứng của Bộ TN-MT còn khá hạn chế trong những năm vừa qua. Lý do khách quan vì Bộ TN-MT là một chủ thể tương đối mới xét cả về cả hệ thống tổ chức, nhân lực và kinh nghiệm trong lĩnh vực bảo tồn ĐDSH. Vì vậy, một số vấn đề sau cần được giải quyết:
- Xác định lại vị trí và thẩm quyền QLNN của Bộ TN-MT (so với bộ/ngành khác và UBND cấp tỉnh) để đảm bảo có đủ quyền lực như một cơ quan đầu mối, thay mặt Chính phủ thực hiện chức năng QLNN về bảo tồn và phát triển ĐDSH trên toàn quốc;
- Xác định lại cơ chế cụ thể về chia sẻ trách nhiệm, thẩm quyền thực thi QLNN và cơ chế phối hợp giữa hai bên trong quá trình tham mưu và ban hành chính sách về bảo tồn và phát triển ĐDSH cấp quốc gia (tổng thể và chuyên ngành);
- Xác định lại thẩm quyền và cơ chế phối hợp giữa Bộ TN-MT và UBND cấp tỉnh để đảm bảo rằng Bộ TN-MT có thể quản lý bảo tồn ĐDSH thống nhất theo các mục tiêu quốc gia.
Vấn đề chồng lấn chức năng QLNN về bảo tồn ĐDSH cũng cần được xem xét. Nghị định số 21/2013/NĐ-CP ngày 04/3/2013 của Chính phủ về quy định chức năng nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ TN-MT quy định các nhiệm vụ liên quan đến ĐDSH tại Khoản 8, Điều 2, tương ứng với toàn bộ 06 nhóm nội dung (từ chương II đến VII) của Luật ĐDSH. Tuy nhiên, quy định này lại chưa xác định rõ được phạm vi hoặc ranh giới giữa QLNN về ĐDSH tổng thể và chuyên ngành để tránh chồng lấn với chức năng và thẩm quyền của bộ/ngành khác. Trong khi đó, thẩm quyền và trách nhiệm của Bộ NN-PTNT về BTTN theo Nghị định số 199/2013/NĐ-CP ngày 26/11/2013 của Chính phủ tại Khoản 10 và 12 của Điều 2 lại bao hàm đủ các đối tượng ĐDSH cần quản lý từ cấp độ hệ sinh thái, loài đến nguồn gen. Do đó, mặc dù là quản lý theo chuyên ngành, nhưng trên thực tế Bộ NN-PTNT hầu như đang quán xuyến phần lớn nhiệm vụ QLNN về bảo tồn và phát triển ĐDSH (rừng, biển, đất ngập nước nội địa). Vì thế, để tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về ĐDSH, tác giả cho rằng nhà nước cần phải:
- Rà soát, xác định lại phạm vi chức năng và nhiệm vụ của Bộ TN-MT để thay mặt Chính phủ thực hiện được đầy đủ chức năng QLNN về ĐDSH trên toàn quốc;
- Rà soát, xác định lại phạm vi chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của Bộ TN-MT và các bộ/ngành liên quan khác về QLNN về ĐDSH theo chuyên ngành;
- Xác định cơ chế chủ trì và phối hợp giữa Bộ TN-MT với Bộ NN-PTNT và các bộ ngành khác trên các đối tượng quản lý cụ thể;
- Chuyển giao hoặc hoán đổi các chức năng xây dựng chính sách cấp vĩ mô (như đầu mối các công ước quốc tế về Bộ TN-MT, thống nhất quy chế quốc gia về quản lý loài hoang dã, nguồn gen) và chức năng tổ chức khai thực hiện nhiệm vụ quản lý (ví dụ: quản lý bảo tồn các vùng đất ngập nước, vùng núi đá vôi về cho Bộ NN-PTNT hoặc UBND các tỉnh).
Chính sách và pháp luật bảo tồn ĐDSH vướng mắc và khó triển khai
Bất cập này xuất phát từ nội dung QLNN về ĐDSH đang được điều chỉnh, quy định bởi nhiều luật với cách tiếp cận quản lý khác nhau. Theo đó, Bộ NN-PTNT chủ trì triển khai Luật BV-PTR (2004) và Luật Thủy sản 2003, còn Bộ TN-MT được giao chủ trì triển khai Luật BVMT 2005 và 2013 và Luật ĐDSH 2008. Với cách tiếp cận quản lý theo hệ sinh thái, Luật BVPTR và Luật Thủy sản chế tài cho công tác quy hoạch, thành lập và quản lý hệ thống RĐD (trên cạn, ngập mặn) hay KBT biển và đất ngập nước. Đây là các khung luật quản lý ĐDSH theo chuyên ngành, nhất là Luật BV-PTR đã gắn liền với nhiều thập kỷ quản lý và phát triển hệ thống RĐD cũng như bảo tồn các loài động, thực vật rừng hoang dã. Luật ĐDSH ra đời muộn hơn (năm 2008) lại tiếp cận quản lý ĐDSH theo hướng toàn diện hơn, như một chỉnh thể thống nhất, không chia cắt các thành phần ĐDSH để quản lý.
Bị chi phối bởi nhiều luật khác nhau làm cho yêu cầu quản lý ĐDSH trở nên khó khăn, thách thức đối với các cơ sở bảo tồn do có quá nhiều quy định và chính sách buộc phải tuân thủ, thi hành do các chủ thể quản lý khác nhau ban hành. Sự chồng chéo này có nguy cơ làm suy yếu chất lượng bảo tồn ĐDSH trên thực tế do các cơ sở bảo tồn đang phải đối mặt với những thiếu hụt về năng lực, con người và nguồn lực đáp ứng. Đây là nút thắt đòi hỏi các cơ quan soạn thảo và ban hành chính sách phải hợp tác, điều phối, lồng ghép chặt chẽ hơn để nhất thể hóa, đồng bộ hóa các quy chế về quản lý bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH ở Việt Nam. Có thể dẫn chứng ở đây trường hợp xây dựng Chiến lược quản lý hệ thống RĐD, KBT biển, KBT vùng nước nội địa Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 (đã ban hành theo Quyết định 218/QĐ-TTg ngày 07/02/2014 của Thủ tướng Chính phủ) hay Quy hoạch hệ thống RĐD cả nước đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 (đã ban hành theo Quyết định số 1976/QĐ-TTg ngày 30/10/2014 của Thủ tướng Chính phủ) đều không lấy Luật ĐDSH làm căn cứ, hoặc cũng chưa lồng ghép chặt chẽ với Chiến lược quốc gia về ĐDSH đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 (theo Quyết định 1250/QĐ-TTg ngày 31/7/2013 của Thủ tướng Chính phủ) hoặc Quy hoạch tổng thể bảo tồn ĐDSH của cả nước đến năm 2020, định hướng đến năm 2030 (theo Quyết định 45/QĐ-TTg ngày 08/01/2014 của Thủ tướng Chính phủ). Điều này cho thấy việc triển khai Luật ĐDSH sẽ càng khó thực hiện nếu các bộ/ngành liên quan không có sự đồng thuận và phối hợp tích cực.
Ngoài ra, nhiều vướng mắc và bất cập pháp lý khác cũng cần Chính phủ chỉ đạo giải quyết để chuẩn hóa để thống nhất quy hoạch và quản lý, chẳng hạn khác biệt về quy định phân hạng và định danh KBT giữa các Luật ĐDSH 2008, Luật BVPTR 2004 và Luật Thủy sản 2003 và Luật BVMT 2005; chồng chéo quy định quản lý loài nguy cấp quý hiếm giữa Nghị định 160/2013/NĐ-CP và Nghị định 32/2006/NĐ-CP.
Tóm lại, sự bất cập và vướng mắc về chính sách, luật pháp; thẩm quyền và chức năng của các bộ/ngành; và cơ cấu tổ chức đã và đang là rào cản làm suy yếu hiệu quả QLNN và kết quả bảo tồn ĐDSH trên thực tiễn. Phân tích ở trên cho thấy các lựa chọn khác nhau để cải cách bộ máy và tăng cường thể chế QLNN về bảo tồn ĐDSH ở Việt Nam. Theo đó nhà nước cần phải chú trọng rà soát và giải quyết các vấn đề ưu tiên về thống nhất và đồng bộ các quy định, chính sách về quản lý, bảo tồn ĐDSH; phân định rõ thẩm quyền và chức năng quản lý nhà nước bảo tồn ĐDSH tổng thể và chuyên ngành của các bộ/ngành liên quan; xúc tiến sắp xếp lại hoặc bổ sung các cơ cấu quản lý bảo tồn ở cấp trung ương và địa phương. Nếu không được cải cách, việc quản lý thống nhất tài nguyên ĐDSH của quốc gia sẽ gặp nhiều khó khăn do không thể tập trung năng lực và nguồn lực cần thiết.
Ths. Nguyễn Việt Dũng, Trung tâm Con người và Thiên nhiên (PanNature)
