ThienNhien.Net – Rừng cũng như ngành lâm nghiệp đều đang phải chịu sức ép mạnh mẽ từ các ngành, lĩnh vực khác của nền kinh tế. Thu nhập của những người trực tiếp sống dựa vào tài nguyên rừng quá thấp trong khi lợi ích kinh tế từ việc khai thác rừng không bền vững hoặc chuyển đổi rừng sang các mục đích sử dụng khác như: trồng cây công nghiệp lâu năm, khai thác khoáng sản… lại khá cao. Trong bối cảnh đó, các sáng kiến quốc tế như Chi trả dịch vụ môi trường (PES), Giảm phát thải từ mất rừng, suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững và tăng cường trữ lượng các-bon rừng (REDD+) hay Chương trình hành động Thực thi lâm luật, Quản trị rừng và Thương mại lâm sản (FLEGT) là cơ hội để ngành lâm nghiệp Việt Nam tăng nguồn thu từ các dịch vụ môi trường rừng cũng như giá trị của rừng, đồng thời cải thiện sinh kế và thu nhập cho các cộng đồng sống dựa vào rừng, cải tiến cơ cấu quản trị rừng theo hướng hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, trên thực tế, dù đã được triển khai, đang được thí điểm hay mới chỉ trong quá trình đàm phán thì các sáng kiến này vẫn còn khá mới mẻ với Việt Nam và hiện phải đối mặt với không ít thách thức.
Cung – cầu chưa tương xứng
Thách thức này nằm ở chỗ lực cầu đối với các sản phẩm dịch vụ môi trường còn tương đối yếu. Theo một nghiên cứu của Cơ quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID)[1], có một khoảng cách khá lớn giữa nguồn cung và nhu cầu đối với tín chỉ các-bon REDD+ trên toàn thế giới trong giai đoạn 2013 – 2020 (xem hình 1).
Điều đáng chú ý là ước tính này đã bao gồm nguồn cầu từ một thỏa thuận giữa các bên trong khuôn khổ Nghị định khung của Liên Hợp Quốc về Biến đổi khí hậu (UNFCCC) được giả định là sẽ hoàn tất trong năm 2015. Nếu như các bên tham gia UNFCCC không nhất trí được về cơ chế REDD+ nói riêng hoặc một thỏa thuận về khí hậu mới cho giai đoạn hậu 2012 nói chung, lượng cầu nói trên sẽ sụt giảm khoảng 2/3.
Có thể nói, lực cầu yếu sẽ dẫn đến sự cạnh tranh giữa các nguồn cung khác nhau, trong đó Việt Nam sẽ phải nỗ lực rất nhiều mới có thể đảm bảo sự tham gia của mình trong thị trường chung. Mặt khác, kỳ vọng về lợi ích kinh tế từ tín chỉ REDD+ nhiều khả năng sẽ phải điều chỉnh theo xu hướng giảm.
Trong khi đó, Cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) cho đến nay vẫn là một chương trình “chi trả” theo Nghị định của Chính phủ chứ không xuất phát từ nguyên tắc “tự nguyện” theo các định nghĩa cổ điển về chi trả dịch vụ môi trường. Mặc dù không phủ nhận tính tích cực và cần thiết của chương trình này, song cũng cần phải thừa nhận rằng PFES chưa đại diện cho mối quan hệ cung-cầu về dịch vụ môi trường. Rất ít khi (hoặc có thể nói là chưa có trường hợp nào) PFES được thực hiện theo một hợp đồng trực tiếp giữa người dân (bên cung cấp dịch vụ) và doanh nghiệp (bên sử dụng dịch vụ), mặc dù vấn đề này đã được đề cập trong Nghị định 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 về Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng. Rõ ràng hơn là việc rất nhiều nhà máy thủy điện đang nợ tiền hoặc rất chậm chi trả dịch vụ môi trường rừng, mặc dù người sử dụng điện (chứ không phải là các nhà máy thủy điện) mới là bên chi trả thực sự.
Thiếu kinh nghiệm quản trị
Thách thức này thường nảy sinh đối với vấn đề có quy mô lớn và đan xen, từ cấp cộng đồng cho đến các hoạt động ở quy mô quốc tế. Ngành lâm nghiệp Việt Nam đã có kinh nghiệm thực hiện những chương trình quốc gia lớn, chẳng hạn như Chương trình 661 (thường gọi là Chương trình năm triệu ha rừng), tuy nhiên, các chương trình này từ trước đến nay chủ yếu tập trung vào các yếu tố “đầu vào” như: cung cấp cây giống, hỗ trợ vốn, kỹ thuật… trong khi việc kiểm soát “đầu ra”, tức là hiệu quả đầu tư thực sự còn hạn chế.
Khi tham gia vào các sáng kiến quốc tế như REDD+ hay FLEGT, việc kiểm soát đầu ra thông qua một hệ thống kiểm chứng độc lập là bắt buộc và sẽ được thực hiện một cách nghiêm ngặt. Để thực hiện REDD+, Việt Nam phải xây dựng một hệ thống đo đạc, báo cáo và kiểm chứng (MRV) đối với rừng và các-bon rừng, liên quan chặt chẽ tới cơ chế chia sẻ lợi ích từ REDD+. Hệ thống này có thể được xây dựng trên cơ sở hệ thống kiểm kê rừng toàn quốc sẵn có, nhưng đòi hỏi một loạt số liệu và phương thức quản trị tiên tiến mà hiện nay ngành lâm nghiệp chưa có khả năng đáp ứng. Nhìn chung, hệ thống MRV của Việt Nam và nhiều nước đang phát triển khác chưa tương thích với các cơ chế dựa trên kết quả như REDD+ (Korhonen-Kurki và nnk., 2014). Đó là chưa kể đến yêu cầu về kinh phí rất cao cho hệ thống đo đạc này và đòi hỏi có sự tham gia của nhiều bên khác ngoài ngành lâm nghiệp như: ngành tài nguyên môi trường, cộng đồng dân cư địa phương và các bên liên quan khác.
Đối với vấn đề thương mại gỗ, việc phải tuân thủ quy định Lacey của Hoa Kỳ hay FLEGT của Liên minh Châu Âu cũng là một thách thức đối với Việt Nam. Bởi lẽ, mặc dù đang xuất khẩu một lượng lớn gỗ thành phẩm sang thị trường Châu Âu và Mỹ, song nguồn nguyên liệu của Việt Nam lại chủ yếu được nhập khẩu với nguồn gốc, xuất xứ không rõ ràng, đặc biệt là gỗ chế biến tại các làng nghề (khoảng 600,000 m3 gỗ quy tròn/năm). Nếu áp dụng quy định của FLEGT vfa Lacey thì số gỗ này không thể xuất khẩu vào Châu Âu và Mỹ được. Trong khi đó, các doanh nghiệp gỗ, các công ty lâm nghiệp và làng nghề lại rất ít, thậm chí chưa được tiếp cận đầy đủ với thông tin của FLEGT hay Hiệp định đối tác tự nguyện VPA/FLEGT giữa Việt Nam và Liên minh Châu Âu (do vẫn đang ở giai đoạn đàm phán). Do đó, quản lý nguồn gốc của sản phẩm gỗ Việt Nam hiện vẫn đang là một thách thức lớn đối với ngành lâm nghiệp.
Về mặt quản trị, ngành lâm nghiệp không chỉ phải đối mặt với các ràng buộc về kiểm định và chất lượng mà hệ thống minh bạch và quyền tiếp cận thông tin của những người tham gia cũng còn nhiều tồn tại, bất cập (theo đánh giá của Tổ chức Minh bạch Quốc tế – TI). Ngoài ra, hệ thống quy định pháp luật về quyền sử dụng, hưởng dụng hoặc trao đổi tài nguyên, đặc biệt là tài nguyên rừng cũng cản trở không nhỏ việc thực hiện các sáng kiến kể trên, hoặc làm cho việc thực hiện trở nên khó khăn, thiếu hiệu quả. Các sản phẩm gỗ thu hoạch trên đất rừng đang có tranh chấp về quyền sử dụng và hưởng dụng nhiều khả năng được coi là bất hợp pháp theo Hiệp định VPA/FLEGT. Trong khi đó, việc không xác định được chủ sử dụng rừng, tranh chấp trong quyền sử dụng rừng, cộng thêm năng lực quản trị yếu của cơ quan nhà nước trong công tác kiểm kê rừng và đất rừng (Tô và nnk, 2012) cũng khiến việc chi trả theo PFES đang gặp rất nhiều khó khăn ở nhiều nơi như Sơn La, Điện Biên Phủ hay Kon Tum.
Nhận thức và năng lực hạn chế, chưa đồng đều
Các sáng kiến PFES, REDD+ và FLEGT hiện đang được các cơ quan chính phủ và các tổ chức đối tác trong và ngoài nước thúc đẩy khá nhanh, nhưng hầu hết quá trình xây dựng năng lực chủ yếu mới tập trung vào các cơ quan chính phủ hoặc các đối tác phát triển ở cấp Trung ương.
Theo đánh giá của Chương trình UN-REDD (2012), sự tham gia của các tổ chức và người dân ở địa phương vào quá trình đối thoại về REDD+ ở Việt Nam vẫn rất hạn chế. Hầu hết các cuộc họp về REDD+ diễn ra mà không có hoặc chỉ có một hoặc hai đại diện ở địa phương. Quá trình đàm phán VPA giữa Việt Nam và EU bắt đầu từ tháng 11/2010 nhưng cho đến nay, theo kết quả khảo sát của Trung tâm Giáo dục và Phát triển (CED) phối hợp với Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), 75% doanh nghiệp (phần lớn đang xuất khẩu gỗ sang thị trường EU) chưa biết các nội dung chủ yếu của FLEGT-VPA. Ngay cả với PFES, một chương trình đang thực hiện tại nhiều tỉnh, người dân vẫn còn mơ hồ về lý do nhận được tiền chi trả dịch vụ môi trường và những quyền lợi và nghĩa vụ của mình khi tham gia chương trình này. Trong khi đó, chính người dân, doanh nghiệp và chính quyền địa phương mới là những người trực tiếp thực hiện các sáng kiến nói trên và năng lực của họ mới là điều kiện đảm bảo việc thực hiện thành công.
Có thể nói, mục tiêu sẵn sàng cho việc thực hiện REDD+ trên toàn quốc trong giai đoạn 2016-2020[2] là khá tham vọng khi so với thực tế tăng cường năng lực thực hiện REDD+ đã diễn ra trong giai đoạn 2009-2014. Đối với FLEGT, mặc dù Hiệp định Đối tác tự nguyện (VPA) có thể được ký trong năm 2015, nhưng chưa có cơ quan nào có thể khẳng định khi nào mới cấp được giấy phép FLEGT và doanh nghiệp có thể thực sự thực hiện được các cam kết VPA/FLEGT.
Cần biết rằng Chiến lược bảo vệ và phát triển rừng Việt Nam tới năm 2020 đặt mục tiêu 30% diện tích rừng sản xuất (khoảng 2,5 triệu ha) sẽ được cấp chứng chỉ rừng nhưng cho đến tháng 12/2013, Việt Nam mới có 87.000 ha rừng đạt chứng chỉ FSC về quản lý rừng bền vững[3]. Trong đó, tính tới gần đây (tháng 6/2014) mới có duy nhất hai đơn vị (một công ty lâm nghiệp và một lâm trường) chính thức được cấp chứng chỉ quản lý rừng tự nhiên bền vững.
Một số giải pháp
Từ những thách thức đã nêu, thiết nghĩ, trong bối cảnh nguồn lực có hạn, việc thúc đẩy thực hiện các sáng kiến nói trên cần phải có lộ trình thích hợp và ưu tiên cách tiếp cận theo hướng “không hối tiếc”. Như vậy, mặc dù tương lai của các sáng kiến REDD+, PFES hay FLEGT là không hoàn toàn chắc chắn, song các giải pháp đưa ra ít nhất sẽ có lợi cho năng lực quản trị của ngành lâm nghiệp cũng như giúp bảo vệ và phát triển rừng tốt hơn.
Về ngắn hạn, cần gấp rút tăng cường nhận thức và năng lực thực hiện PFES, REDD+ và FLEGT ở cấp địa phương theo các chương trình tổng hợp và gắn với thực tế thực hiện các dự án và chương trình thí điểm; duy trì nguồn thu ổn định cho các sáng kiến này và cố gắng phân bổ tối đa lợi ích tới người dân sống dựa vào rừng để duy trì tính liên tục và sự quan tâm của người dân đối với các sáng kiến mới trong lâm nghiệp.
Về trung hạn, cần cải cách quản trị trong ngành lâm nghiệp theo hướng tăng cường minh bạch, trách nhiệm và có sự tham gia của tất cả các bên liên quan; thúc đẩy sự tham gia của khối tư nhân trong các sáng kiến lâm nghiệp bằng các kênh đối thoại khác nhau, góp vốn, đồng đầu tư hoặc các chứng chỉ sinh thái…
Về dài hạn, cần cải tiến hệ thống luật và quy định về quyền sử dụng và quyền hưởng lợi từ đất và rừng theo xu hướng phân cấp, phân quyền và đa dạng hóa quyền sử dụng/hưởng lợi; hướng tới giải quyết tận gốc các nguyên nhân gây mất rừng và suy thoái rừng mà thực chất là giải quyết xung đột lợi ích giữa việc bảo vệ rừng với phát triển các ngành kinh tế khác, có thể thông qua các công cụ kinh tế như hệ thống thuế, phí tài nguyên và môi trường.
Đỗ Trọng Hoàn, Trung tâm Nghiên cứu Nông Lâm Thế giới (ICRAF) tại Việt Nam
Tài liệu tham khảo
1. Kaisa Korhonen-Kurki, Jenniver Sehring, Maria Brockhaus & Monica Di Gregorio (2014) Enabling factors for establishing REDD+ in a context of weak governance, Climate Policy, 14:2, 167-186, DOI: 10.1080/14693062.2014.852022
2. To, P., Dressler, W., Mahanty, S., Pham, T., and Zingerli, C., 2012. The Prospects for Payment for Ecosystem Services (PES) in Vietnam: A Look at Three Payment Schemes. Human Ecology, 40(2): 237-249. doi: 10.1007/s10745-012-9480-9
3. Center for Education and Environment (CED) and Vietnam Chamber of Commerce and Industry (VCCI). 2014. Report on current understanding and practices on forest law enforcement, governance and trade (FLEGT) and information and training needs on FLEGT of small and medium enterprises (SMEs) in Vietnam. Hanoi, 2014.
4. The REDD Desk: http://theredddesk.org/markets-standards/supply-demand
5. UN-REDD. 2012. Lessons learned – Vietnam UN-REDD Programme Phase I. Hanoi: UN-REDD Programme.
[1] USAID, 2003. Emerging compliance markets for REDD+: an assessment of supply and demand
[2]Kế hoạch hành động REDD+ quốc gia ban hành theo Quyết định số 799/QĐ-TTg năm 2012 của Thủ tướng chính phủ
[3] Bộ NN&PTNN, Báo cáo Phát triển ngành Lâm nghiệp 2013 (Tháng 1/2014).
