ThienNhien.Net – Cơn bão số 10 và 11 năm 2013 quét qua không những đã để lại hàng ngàn ha cao su bị gẫy đổ mà còn phát lộ những khoảng trống lớn trong quản lý, sử dụng đất lâm nghiệp và tài nguyên rừng: Diện tích trồng cao su vượt xa so với quy hoạch, phát triển cao su gây tác động tiêu cực đối với tài nguyên rừng, cao su được phát triển ở những địa bàn không phù hợp. Không dừng lại ở cây cao su, cơn bão còn xới lên một loạt câu hỏi về quản lý, quy hoạch phát triển lâm nghiệp và các cây trồng hàng hóa tác động đến đất lâm nghiệp. Bài viết dưới đây xin được mổ xẻ vấn đề dưới góc nhìn quy hoạch và thị trường.
Nhìn từ quy hoạch
Đối với bất cứ ngành nào, quy hoạch có vai trò quan trọng trong việc định hướng phát triển của ngành. Một quy hoạch hiệu quả sẽ giúp phát triển bền vững ngành về các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trường. Quy hoạch phát triển của một ngành cần phải được xây dựng và thực hiện hài hòa trong bối cảnh liên kết giữa ngành này và các ngành khác có liên quan. Đối với lâm nghiệp, quy hoạch phát triển ngành cần tính đến xu hướng phát triển của các loại cây hàng hóa ảnh hưởng đến tài nguyên rừng như cao su, cà phê. Tương tự, quy hoạch phát triển các cây hàng hóa sử dụng đất lâm nghiệp cần tính đến đến các yếu tố đã được quy hoạch ngành lâm nghiệp xác định. Ngoài ra, xây dựng và thực hiện quy hoạch cũng cần phải đảm bảo sự thống nhất giữa trung ương và địa phương để đảm bảo sự hài hòa trong định hướng phát triển – một yếu tố quan trọng thể hiện sự kết nối theo chiều dọc. Quy hoạch của ngành lâm nghiệp ở Việt Nam hiện đang tồn tại những lỗ hổng trong liên kết cả theo chiều dọc và chiều ngang.
Lỗ hổng trong liên kết theo chiều ngang có thể thấy ở mâu thuẫn giữa quy hoạch ngành lâm nghiệp và phát triển một số cây trồng hàng hóa. Cụ thể, phát triển của một số cây hàng hóa như cao su, cà phê có tác động trực tiếp tới nguồn tài nguyên rừng, dẫn đến những mâu thuẫn lớn trong việc thực hiện mục tiêu phát triển của ngành lâm nghiệp và cây hàng hóa. Việc mở rộng diện tích trồng cây cao su tại một số địa phương trong thời gian qua có thể coi là một ví dụ điển hình. Những bài học về phát triển cao su trong mối quan hệ với bảo vệ rừng cũng tựa như câu chuyện phát triển cây cà phê cuối thập kỷ 90, đầu thập kỷ những năm 2000. Đây là những bằng chứng rõ nét về mâu thuẫn về mặt lợi ích giữa phát triển kinh tế và bảo vệ rừng, khi mục tiêu của quy hoạch lâm nghiệp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi phát triển cây hàng hóa. Tình trạng này đến nay vẫn chưa được giải quyết và có thể còn tiếp tục trong tương lai.
Về liên kết theo chiều dọc cũng có thể thấy những lỗ hổng khi mà các định hướng và chính sách đề ra ở cấp trung ương không được thực hiện nghiêm túc ở cấp địa phương. Tình trạng diện tích cà phê, cao su và một số cây hàng hóa khác vượt quy hoạch, phát triển ở những địa bàn được cho là không phù hợp với điều kiện thời tiết và thổ nhưỡng trong thời gian qua đã thể hiện lỗ hổng trong liên kết dọc. Điều đáng nói là cho đến nay vẫn chưa có cơ chế kiểm soát và chế tài đủ mạnh nhằm đảm bảo hiệu quả việc thực hiện quy hoạch và các chính sách mà trung ương đề ra tại cấp địa phương.
Hơn nữa, ngay trong nội tại quy hoạch của một số cây hàng hóa cũng có thể thấy những lỗ hổng. Chẳng hạn, trong những năm qua cây sắn đã được phát triển mạnh mẽ nhưng hiện vẫn chưa có quy hoạch cụ thể cho ngành sắn, bao gồm cả vùng nguyên liệu và các cơ sở chế biến. Trong khi đó, sự phát triển của ngành sắn có liên qua trực tiếp đến ngành lâm nghiệp, bởi một số diện tích sắn được trồng trên nền đất lâm nghiệp.
Như vậy có thể thấy, tuy ngành lâm nghiệp đã có quy hoạch và các chính sách cụ thể về bảo vệ và phát triển rừng, quy hoạch và các chính sách này hiện đang chịu tác động rất lớn từ một số ngành khác có liên quan trực tiếp.
Nhìn từ thị trường
Việt Nam hiện nay đang hội nhập sâu rộng với kinh tế thế giới. Sản phẩm xuất khẩu từ các cây trồng hàng hóa của Việt Nam, trong đó bao gồm nhiều sản phẩm được sản xuất ở vùng núi, đang được tiêu thụ rộng rãi trên thế giới. Đến nay, quan niệm “miền núi” là một vùng tương đối độc lập với “miền xuôi” dường như đã không còn tồn tại. Thực tế, miền núi đã trở thành một khâu quan trọng trong chuỗi cung cấp các sản phẩm hàng hóa quan trọng không chỉ cho người tiêu dùng miền xuôi mà còn cho thị trường thế giới. Khách du lịch đến vùng Tây Tạng của Trung Quốc có thể sẽ được thưởng thức các món mì dẹt rất ngon của vùng này với nguyên liệu chế biến là từ tinh bột sắn có nguồn gốc từ các nương sắn của các hộ người H’Mong ở Lào Cai; cà phê của người dân New York có thể có nguồn gốc từ các rẫy cà phê của người Mơ Nông ở Đăk Lắk của Việt Nam.
Thị trường xuất khẩu các sản phẩm cây hàng hóa được sản xuất ở miền núi có vai trò rất quan trọng, quyết định đến chất lượng và độ che phủ của rừng. Tuy nhiên, trong khi việc mở rộng sản xuất hiện vẫn chỉ dừng lại ở hình thức quảng canh, nghĩa là mở rộng diện tích, gia tăng đầu tư sức lao động (*) như hiện nay, việc thị trường xuất khẩu phát triển đã dẫn đến những tác động trực tiếp đến tài nguyên rừng. Điều này ảnh hưởng đến kết quả của những chính sách, cơ chế, quy hoạch mà ngành lâm nghiệp mong muốn thực hiện.
Câu hỏi quan trọng cần đặt ra ở đây là trong bối cảnh hội nhập và có sự can thiệp sâu rộng của thị trường xuất khẩu các loại cây hàng hóa được sản xuất ở miền núi, các cơ chế và chính sách lâm nghiệp cần phải được xây dựng và thực hiện như thế nào để đảm bảo tính hiệu quả?
Thực tế cho thấy các hoạt động sử dụng đất lâm nghiệp và tài nguyên rừng hiện tại không chỉ là kết quả từ việc thực hiện các cơ chế chính sách mà còn do tác động của các yếu tố khác, như nguồn lực của hộ gia đình, cụ thể là số lượng lao động, vốn, trình độ lao động, sức ép về sinh kế và đặc biệt là thị trường tiêu thụ sản phẩm hàng hóa nông sản. Nói cách khác, hiệu quả của các chính sách lâm nghiệp không phải chỉ đơn giản là do chất lượng của bản thân chính sách, tính khả thi của chính sách mà còn do các yếu tố nội tại của hộ gia đình – đối tượng chịu tác động trực tiếp của chính sách, và các yếu tố bên ngoài có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến đất lâm nghiệp và tài nguyên rừng.
Bài toán quản lý
Một trong những vấn đề quan trọng khi xây dựng quy hoạch cho ngành lâm nghiệp và các cây hàng hóa có liên quan là cân bằng lợi ích giữa bảo vệ rừng và phát triển kinh tế. Khi lợi ích được cân bằng, để đảm bảo rằng quy hoạch và các chính sách này được tuân thủ cần có những cam kết chính trị mạnh mẽ từ cả các cơ quan quản lý cũng như các cá nhân và tổ chức bên ngoài nhà nước – những đối tượng có hoạt động liên quan đến tài nguyên rừng. Như vậy, quy hoạch và các chính sách của ngành lâm nghiệp cần phải được tham vấn chặt chẽ với các ngành khác, đặc biệt là ngành sản xuất các cây hàng hóa có liên quan trực tiếp đến tài nguyên rừng. Bên cạnh đó, cần phải có sự nhất quán và thống nhất cao giữa các bên liên quan ở cấp trung ương và địa phương.
Các quy hoạch và chính sách cũng cần tính toán đến yếu tố thị trường khi mà các hàng hóa nông lâm sản xuất khẩu như cao su, cà phê, sắn phụ thuộc rất lớn vào thị trường xuất khẩu với các biến động có thể ảnh hưởng trực tiếp và nhanh chóng đến sản xuất. Các cơ quan quản lý cần có cơ chế kiểm tra, giám sát chặt chẽ để tránh nguy cơ các chính sách và quy hoạch bị phá vỡ bởi yếu tố thị trường.
Chính quyền địa phương có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc thực thi và giám sát các hoạt động của chính sách và cơ chế được đề ra bởi cấp trung ương. Để làm được điều này, các cơ chế và chính sách do trung ương đề ra phải phù hợp với bối cảnh và ưu tiên phát triển của địa phương. Nói cách khác, các cơ chế và chính sách mà trung ương đề ra nên tạo được khung hàng lang đủ rộng để địa phương có thể linh hoạt trong thực hiện. Bên cạnh đó, cũng cần có chế tài đủ mạnh để đảm bảo không có sự lạm dụng trong việc thực hiện các cơ chế chính sách tại cấp địa phương.
Khi người dân vẫn còn sống trong nghèo đói và lệ thuộc rất nhiều vào rừng, với một số cây hàng hóa là nguồn thu duy nhất giúp cải thiện sinh kế thì các cơ chế, chính sách, kế hoạch, quy hoạch không đặt người dân vào trung tâm sẽ khó có khả năng thành công. Do vậy, chính sách và cơ chế cần được thay đổi nhằm tiếp tục trao quyền đối với đất lâm nghiệp cho người dân, đồng thời đảm bảo cho người dân có lợi ích hợp pháp và lâu dài thông qua việc mở rộng tiếp cận với đất rừng cũng như các chương trình phát triển và bảo vệ rừng. Thực tế cho thấy thời gian vừa qua đất đai của các công ty lâm nghiệp nhà nước là nguồn đất dễ bị thu hồi để chuyển sang diện tích các cây hàng hóa. Để giảm thiểu rủi ro này Chính phủ cần tiếp tục thực hiện việc chia đất cho người dân, nhằm đảm bảo nguồn đất canh tác tối thiểu cho mỗi hộ. Để làm được điều này, ngành lâm nghiệp cần có chính sách ‘phá rào’ như ngành nông nghiệp. Bên cạnh đó, cần phải thực hiện đồng bộ các biện pháp nhằm giúp người dân đưa đất vào sử dụng có hiệu quả thông qua việc trồng rừng hoặc phát triển các cây hàng hóa, hạn chế tối đa hình thức chuyển đổi rừng sang các cây hàng hóa như thời gian vừa qua. Chính phủ cũng cần có thông tin và định hướng thị trường đầy đủ, khuyến khích liên kết giữa người dân và khối tư nhân nhằm đảm bảo đầu ra cho sản phẩm.
TS. Tô Xuân Phúc, Forest Trends
(*) Khác với hình thức thâm canh: tăng sản lượng hàng hóa không phải do mở rộng diện tích mà do nâng cao hiệu quả đầu tư thâm canh về lao động, cải tiến khoa học công nghệ, nâng cao kỹ thuật trồng trọt.
