ThienNhien.Net – Các quốc gia thường đưa một số nguồn thu, chi phí hoặc hoạt động tài chính ra khỏi ngân sách hàng năm nhằm sử dụng cho một số mục tiêu chi cụ thể thông qua một hệ thống các tổ chức hay ngân hàng riêng gọi là “Quỹ ngoại ngân sách”. Một trong những quỹ ngoại ngân sách phổ biến nhất là Quỹ lương hưu. Ngoài ra, quỹ ngoại ngân sách còn tồn tại ở các hình thức khác như các quỹ phát triển, hoạt động với mục đích đảm bảo vốn đầu tư cho một số mục tiêu cụ thể như xây dựng hệ thống đường giao thông hay bảo vệ môi trường; các quỹ tài trợ được thành lập nhằm quản lý khoản tài trợ dưới một số điều kiện đặc biệt; hoặc các quỹ dài hạn không bị hết hiệu lực khi năm tài chính kết thúc.
Việt Nam có khoảng 20 quỹ ngoại ngân sách như Quỹ bảo hiểm xã hội, Quỹ bảo hiểm y tế hay Quỹ phát triển nhà đất… Quỹ ngoại ngân sách được thành lập với nhiều lý do khác nhau như đảm bảo cấp vốn dài hạn cho một số mục tiêu cụ thể; tiết kiệm nguồn thu ngân sách cho thế hệ tương lai; dành phần tài chính để chi cho chương trình phát triển thay cho chi định kỳ; haybảo vệ các chương trình nhạy cảm chính trị trước rủi ro bị cắt ngân sách.
Quỹ tài nguyên là một dạng của quỹ ngoại ngân sách. Điểm khác biệt giữa quỹ tài nguyên và các quỹ chính phủ khác là khoản thu của quỹ tài nguyên về cơ bản có nguồn gốc từ dầu, khí hoặc khoáng sản. Và một phần tài chính của quỹ tài nguyên có thể được đầu tư ở nước ngoài nhằm thu lợi tức. Ngoài ra, mục tiêu chung của quỹ còn có thể hướng tới việc giải quyết các thách thức đối với kinh tế vĩ mô như căn bệnh Hà Lan hoặc biến động chi tiêu. Trong hầu hết các trường hợp, việc phân biệt giữa quỹ tài nguyên, quỹ tài chính dài hạn, quỹ tài trợ hay quỹ phát triển là khá dễ dàng.
Tuy nhiên, trong một số trường hợp, danh giới khác biệt giữa các quỹ này không thực sự rõ ràng. Chẳng hạn, Quỹ Phát triển Quốc gia của Iran hoạt động với mục đích hỗ trợ khu vực kinh tế tư nhân – một vai trò có vẻ là của quỹ phát triển hơn là quỹ tài nguyên. Tuy nhiên Quỹ cũng hoạt động với mục tiêu ổn định chi tiêu chính phủ khi giá dầu biến động và tiết kiệm nguồn thu cho thế hệ tương lai. Với những vai trò này, Quỹ vẫn có thể được gọi là quỹ tài nguyên thiên nhiên.
| Căn bệnh Hà LanTrong kinh tế, “căn bệnh Hà Lan” là khái niệm chỉ mối liên hệ rõ ràng giữa việc gia tăng khai thác tài nguyên thiên nhiên với sự suy giảm phát triển công nghiệp chế biến hay nông nghiệp. Bản chất của mối liên hệ là nguồn ngoại tệ thu được từ xuất khẩu tài nguyên sẽ làm giá đồng nội tệ tăng cao hơn so với đồng tiền của các quốc gia khác. Hiện tượng này khiến việc xuất khẩu các hàng hóa khác trở nên đắt đỏ hơn và việc nhập khẩu lại trở nên rẻ hơn, dẫn đến hệ lụy là ngành sản xuất nông nghiệp hay công nghiệp chế biến trở nên kém cạnh tranh và khó phát triển
Theo IMF |
Đa dạng các loại hình quỹ tài nguyên
Quỹ tài nguyên có thể được thiết lập dưới nhiều hình thức và mục tiêu khác nhau, trong đó có thể chia làm 5 loại hình cơ bản:
Tiết kiệm: Các quốc gia thường tiết kiệm nguồn thu từ tài nguyên thiên nhiên vì nhiều lý do khác nhau như: vì tài nguyên thiên nhiên có tính hữu hạn; nhằm đảm bảo sự chia sẻ nguồn lợi từ khai thác tài nguyên giữa thế hệ hiện tại và tương lai; và đảm bảo nguồn lực tài chính phòng khủng hoảng về mặt kinh tế, chính trị hay môi trường như khủng khoảng Đông Á năm 1997.
Thanh khoản đối ứng: Việc xuất khẩu một lượng lớn tài nguyên có thể làm tăng lạm phát, tăng tỷ giá đồng nội tệ và qua đó làm ảnh hưởng đến việc xuất khẩu các mặt hàng khác. Ngoài ra, nếu năng lực hấp thụ vốn hạn chế, các chính phủ khó có khả năng chi tiêu hiệu quả một lượng lớn ngoại tệ, dẫn đến nguy cơ chi tiêu lãng phí hoặc tăng chi phí đầu tư cho cơ sở hạ tầng công cộng. Vì vậy, nhiều quốc gia giữ các khoản thu này ở ngoài trong một vài năm để ổn định tình hình chi tiêu.
Bình ổn: Nguồn thu từ dầu khí và khoáng sản thường biến động do sự biến động về giá trên thị trường thế giới. Bởi vậy, việc chính phủ tiêu toàn bộ nguồn thu từ khai thác tài nguyên sẽ dẫn đến nhiều hệ lụy. Cụ thể, khi nguồn thu tăng đột biến, chính phủ thường có tâm lý đầu tư cho các công trình như sân bay, sân vận động thay cho các chương trình có tính dài hạn như giáo dục. Ngược lại, khi nguồn thu giảm nhanh, chính phủ bắt buộc phải cắt giảm chi tiêu hoặc vay mượn. Ngoài ra, sự thay đổi bất thường về ngân sách dẫn đến nhiều khó khăn trong việc dự báo và lên kế hoạch chi tiêu của chính phủ. Vì vậy, quỹ tài nguyên có thể hoạt động với mục tiêu ổn định chi tiêu ngân sách của các quốc gia phụ thuộc tài nguyên.
Dự phòng: Quỹ hoạt động với mục tiêu phân bổ nguồn thu từ khai thác tài nguyên cho một số chương trình cụ thể như hệ thống nước sạch, bệnh viện hay chi lương hưu. Nghĩa là, khi rút quỹ, tiền phải được đảm bảo chi tiêu cho những mục đích cụ thể thông qua hệ thống ngân sách.
Bảo vệ: Một số quỹ được thành lập với mục tiêu bảo vệ nguồn thu từ khai thác tài nguyên khỏi quản lý yếu kém hay nguy cơ tham nhũng. Khi đó, những quy định tổng thể về công khai thông tin liên quan đến hoạt động của quỹ sẽ được xây dựng cùng với cơ chế giám sát chính thức, độc lập và hiệu quả hoạt động của quỹ, tách riêng nguồn thu từ tài nguyên khỏi các nguồn thu khác.
Sự cần thiết phải thành lập quỹ tài nguyên phụ thuộc vào nhiều yếu tố như hiện trạng kinh tế vĩ mô, tình trạng chi tiêu chính phủ, nợ công, biến động chi phí, các vấn đề có liên quan đến nguồn thu từ dầu khí hay khoáng sản, mức độ phụ thuộc tài nguyên, nhu cầu tích lũy, khả năng hấp thụ vốn của quốc gia hay nhu cầu cải thiện tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong khai thác tài nguyên.
Ở Việt Nam, từ năm 2004-2006, nguồn thu từ dầu mỏ chiếm tới 25% ngân sách trung ương. Điều này có nghĩa trong giai đoạn này Việt Nam là quốc gia phụ thuộc tài nguyên theo định nghĩa của IMF. Khi nguồn thu ngân sách tăng lên, tỷ lệ đóng góp từ dầu mỏ giảm xuống. Tuy nhiên, nguồn thu từ dầu mỏ thực chất đã tăng đáng kể so với những thời điểm trước đó. Năm 2011, chính phủ đã thu 110 nghìn tỷ đồng (tương đương khoảng 5,2 tỷ USD) từ dầu mỏ, tương đương khoảng 16% tổng thu ngân sách.Trong tương lai, Việt Nam có thể phụ thuộc nhiều hơn vào dầu khi thăm dò thêm nguồn dầu mỏ và khai thác dầu được gia tăng. Tiềm năng dầu khí ở Việt Nam là 4,4 tỷ thùng, lớn thứ ba trong khu vực châu Á – Thái Bình Dương, sau Trung Quốc và Ấn độ. Tiềm năng khí thiên nhiên ở Việt Nam là 600 tỷ m3, lớn thứ năm trong khu vực châu Á Thái Bình Dương. Về khoáng sản, Việt Nam là quốc gia sản xuất than lớn thứ 17 của khu vực vào năm 2013. Khai thác quặng phosphates cũng khá phát triển trong nhiều năm qua. Việc khai thác các loại quặng như bauxit, barite hay đất hiếm cũng có khả năng tăng nhanh trong những năm tới. Nhìn chung, tuy chưa đối mặt với căn bệnh Hà Lan, nguồn thu từ tài nguyên của Việt Nam cũng đủ lớn để gây ra một số ảnh hưởng về kinh tế vĩ mô khi biến động giá cả thị trường và biến động thu ngân sách. |
Lý do nên thành lập quỹ tài nguyên ở Việt Nam
Nhìn chung, Việt Nam hiện tại không thực sự là quốc gia phụ thuộc tài ngyên. Thành phần kinh tế của Việt Nam khá đa dạng, đã có sự kết nối với thị trường tài chính quốc tế và nhu cầu tiết kiệm phòng ngừa không lớn. Bởi vậy, nguồn thu từ khai thác tài nguyên khoáng sản có vẻ sẽ không gây những biến động quá lớn về mặt kinh tế vĩ mô cho Việt Nam như căn bệnh Hà Lan. Tuy nhiên, có ít nhất ba lý do để Việt Nam có thể cân nhắc việc thành lập quỹ tài nguyên nhằm quản lý nguồn thu từ dầu khí hay khoáng sản.
Thứ nhất, Việt Nam có thể tận dụng nhiều lợi thế để trở thành một trong những quốc gia khai thác dầu khí lớn nhất khu vực châu Á trong tương lai. Khi đó, lĩnh vực dầu khí có thể gây những ảnh hướng lớn đến kinh tế vĩ mô. Ví dụ, khi tăng gấp đôi nguồn thu từ dầu khí, Việt Nam có thể phải đối mặt với những thách thức lớn liên quan đến sự biến động giá và năng lực hấp thụ vốn. Trong trường hợp này, nếu không xây dựng quỹ riêng hoặc những quy định tài chính đủ mạnh để yêu cầu sử dụng khoản lợi tức từ tài nguyên cho chi trả nợ công, nguồn thu tài nguyên có thể dẫn đến những động cơ sai lầm trong chi tiêu công, thúc đẩy việc tìm kiếm đặc lợi – tình trạng mà giới công chức và thầu khoán cố gắng giành một phần miếng bánh ngân sách từ dầu khí thay vì hỗ trợ các hoạt động kinh tế có thể tạo công ăn việc làm. Với tình trạng thiếu vắng quy định tài chính và kế hoạch chi tiêu trung hạn trong các kế hoạch phát triển, nguy cơ trên hoàn toàn có thể xảy ra.
Thứ hai, Chỉ số quản trị tài nguyên 2013 đã cho thấy, việc quản trị lĩnh vực dầu khí của Việt Nam có thể được cải thiện nếu việc giám sát độc lập hiệu quả và minh bạch hơn. Về mặt lý thuyết, quỹ có thể làm cho dòng vốn từ ngân sách đến Tập đoàn dầu khí và từ Tập đoàn dầu khí về ngân sách trở nên minh bạch và đảm bảo giải trình, cùng với những dòng thu từ dầu khí. Ngoài ra, kiểm toán độc lập theo tiêu chuẩn quốc tế và báo cáo công khai với hội đồng giám sát độc lập sẽ giúp loại trừ gốc rễ của quản trị kém và tham nhũng. Đối với trường hợp này, quỹ cũng cần đưa ra những những quy định cụ thể về công khai thông tin.
Thứ ba, chính phủ có thể có những chương trình đầu tư công cụ thể. Tuy nhiên, những chương trình này khó có thể được đảm bảo về vốn do những biến động về mặt kinh tế – chính trị. Khi đó, quỹ có thể được thành lập để dành các khoản thu từ dầu khí hoặc khoáng sản đầu tư cho các chương trình đầu tư công, chi trả lương hưu cho người già, đầu tư cho công viên quốc gia hay các chương trình bảo vệ môi trường.
Theo kinh nghiệm quốc tế, quỹ tài nguyên có thể được thành lập để cải thiện công tác quản trị tài nguyên. Tuy nhiên, việc thành lập quỹ có thể làm phức tạp hơn công tác quản lý. Thậm chí tồi tệ hơn, quỹ có thể trở thành một kênh mới cho sự bảo trợ hoặc tham nhũng. Bởi vậy, điều quan trọng là trước khi quyết định thành lập quỹ, các bên phải cùng nhau thống nhất về mục tiêu và quy định tài chính liên quan đến vấn đề rút quỹ, đặt cọc và đầu tư cũng như các quy định về quản lý quỹ. Sự đồng thuận về các vấn đề này sẽ là điều kiện tiên quyết cho việc quản trị tốt quỹ tài nguyên.
| Kinh nghiệm quốc tếViện Quản trị Tài nguyên Thiên nhiên (NRGI) cùng Trung tâm Đầu tư Bền vững Columbia (CCSI) đã thực hiện nghiên cứu đối với 22 quỹ tài nguyên có đóng góp tài chính từ nguồn thu dầu, khí và khoáng sản. Kết quả đánh giá cho thấy, nhiều quỹ đã đạt được mục tiêu ban đầu như giảm thiểu các tác động tiêu cực do biến động nguồn thu, tiết kiệm nguồn thu, phân bổ nguồn thu cho một số chương trình phát triển cụ thể hoặc bảo vệ nguồn tài chính khỏi các nguy cơ quản trị kém. Các quỹ này được quản lý dưới hệ thống chính sách chặt chẽ và bởi những cơ quan có trách nhiệm giải trình. Hầu như tất cả các quỹ này được giám sát bởi các cơ quan như quốc hội, hội đồng giám sát hay thậm chí các nhóm đại diện cho người dân.Với mục tiêu ổn định chính sách, có ít nhất 5 quỹ khá thành công trong đó có Quỹ bình ổn kinh tế xã hội Chile hay Quỹ lương hưu Chính phủ Nauy. Về tiết kiệm nguồn thu cho thế hệ tương lai, Quỹ đầu tư Abu Dhabi đã tiết kiệm được 600 tỷ USD nguồn thu dầu khí từ những năm 1976 và Quỹ đầu tư Kuwait đã tiết kiệm trên 385 tỷ USD từ năm 1953. Một số quỹ khác góp phần giảm thiểu các tác động của căn bệnh Hà Lan bằng cách đầu tư một phần nguồn thu từ xuất khẩu dầu khí ra nước ngoài. |
Theo Báo cáo Chỉ số Quản trị tài nguyên 2013 của Viện Giám sát Nguồn thu (Revenue Watch Institute), Việt Nam được xếp ở vị trí 43/58 quốc gia với 41 điểm đánh giá chung về quản trị ngành khai khoáng, với nguồn tài nguyên được lựa chọn làm cơ sở để đánh giá là dầu mỏ.
Andrew Bauer, Chuyên gia phân tích kinh tế, Viện Quản trị Tài nguyên Thiên nhiên
Một số tài liệu tham khảo chính:
1/ BP Statistics Review of World Energy June 2014
2/ US Energy Information Administration.Vietnam. (2014)
3/ USGS (2013) 2011 Minerals Yearbook: Vietnam. U.S. Department of the Interior: Washington, D.C.
4/ World Bank. Vietnam Fiscal Transparency Review: Analysis and Stakeholder Feedback on State Budget Information in the Public Domain. World Bank: Washington, D.C. (2014).
5/ Tổng cục Thống kê (Việt Nam)
