ThienNhien.Net – Lần đầu tiên Hiến pháp Việt Nam ghi nhận một quyền con người mới, đó là Quyền môi trường. Là luật chuyên ngành nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, Luật Bảo vệ Môi trường (sửa đổi) được kỳ vọng sẽ tạo cơ chế để người dân thực hiện quyền con người của mình.
Theo Dự thảo Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi), các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp hoạt động trong lĩnh vực bảo vệ môi trường có quyền kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền khởi kiện các hành vi vi phạm và yêu cầu bồi thường thiệt hại đối với các chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ gây tác hại đối với môi
trường.
Đồng thời, dự thảo cũng nhấn mạnh rằng tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại tòa án về hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường gây ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường, xâm phạm quyền, lợi ích của Nhà nước, cộng đồng dân cư, tổ chức, gia đình và cá nhân. Cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền nhận được khiếu nại, tố cáo có trách nhiệm xem xét, giải quyết theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Ngoài ra, thời hiệu khởi kiện cũng đã được Dự thảo Luật điều chỉnh theo hướng có lợi hơn cho người khởi kiện và phù hợp với thực tế của tranh chấp và thiệt hại môi trường.
Như vậy, so với Luật BVMT 2005, đây một bước tiến khá lớn trong việc đảm bảo quyền và lợi ích của người dân, vai trò các tổ chức xã hội-dân sự trong việc khiếu nại, khởi kiện trong lĩnh vực môi trường. Tuy nhiên, con đường để người dân có thể tiếp cận với công lý trong lĩnh vực môi trường vẫn còn nhiều khoảng trống chưa được giải quyết.
Ai có quyền khởi kiện?
Theo Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi), có 4 đối tượng được phép khởi kiện đối với các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường , đó là: (i) cơ quan nhà nước có thẩm
quyền; (ii) tổ chức (iii) cá nhân và (iv) cộng đồng dân cư. Tuy nhiên, quy định này dẫn đến nhiều điểm chưa rõ ràng.
Thứ nhất, chưa rõ cơ quan Nhà nước có thẩm quyền khởi kiện người thực hiện hành vi vi phạm môi trường là cơ quan nào.
Điều 56, khoản 2 Bộ Luật tố tụng dân sự (2004) quy định “Cơ quan, tổ chức do Bộ luật này quy định khởi kiện vụ án dân sự để yêu cầu Toà án bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước thuộc lĩnh vực mình phụ trách cũng là nguyên đơn”. Theo hướng dẫn tại Phần I, mục 2 của Nghị quyết số 02 của Hội đồng Thẩm phán Toà án Nhân dân Tối cao ngày 12/5/2006 thì “Cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án dân sự để yêu cầu Toà án bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước quy định tại Khoản 3 Điều 162 của Bộ Luật tố tụng dân sự khi có đầy đủ các Điều kiện sau đây: (1) Cơ quan, tổ chức đó có những nhiệm vụ, quyền hạn trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước, quản lý xã hội về một lĩnh vực nhất định; và (2) Lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước cần yêu cầu Toà án bảo vệ phải thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách”.
Theo quan điểm của Toà án Nhân dân Tối cao , “Cơ quan Tài nguyên và Môi trường có quyền khởi kiện vụ án dân sự để yêu cầu Toà án buộc cá nhân, cơ quan, tổ chức có hành vi gây ô nhiễm môi trường phải bồi thường thiệt hại, khắc phục sự cố gây ô nhiễm môi trường công cộng”. Tuy nhiên, quy định này không xác định rõ “Cơ quan Tài nguyên và Môi trường” là cơ quan nào, Sở Tài nguyên – Môi trường hay Bộ Tài nguyên – Môi trường. Trong khi đó, nhiệm vụ và quyền hạn quản lý Nhà nước về môi trường không chỉ có các cơ quan tài nguyên và môi trường mà còn các Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp cùng thực hiện.
Một số ý kiến cho rằng các tổ chức xã hội hay tổ chức phi chính phủ (tổ chức nhân dân) như Hội nông dân, Hội bảo tồn sinh vật biển, Hội khoa học kỹ thuật bảo vệ thực vật, Hội bảo vệ thiên nhiên và môi trường Việt Nam nên là những tổ chức có quyền khởi kiện vì họ hoạt động vì lợi ích công cộng, lợi ích của nhà nước theo từng lĩnh vực mà mình phụ trách.
Thực tế giải quyết một số vụ việc gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng như Vedan xả thải “đầu độc” sông Thị Vải hay Nicotex Thanh Thái chôn thuốc trừ sâu xuống lòng đất ở Cẩm Thủy, Thanh Hóa cũng cho thấy người dân đều lựa chọn Hội Nông dân là người đại điện theo ủy quyền để khởi kiện.
Tuy nhiên, mặc dù là điểm mới, nhưng các tổ chức xã hội – nghề nghiệp như Hội nông dân vẫn không có quyền khởi kiện mà chỉ có thể kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền khởi kiện, trong khi cơ quan này vẫn chưa rõ là cơ quan nào.
Thứ hai, tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư là ai?
Theo tinh thần Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi), tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư không chỉ được khởi kiện để bảo vệ quyền lợi của mình mà còn được khởi kiện để bảo vệ quyền lợi cộng đồng, của Nhà nước và thậm chí là của gia đình, cá nhân khác. Có nghĩa là tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư ở đây có thể là bất cứ ai, không bắt buộc là người bị thiệt hại. Điều này tưởng chừng là sự mở rộng quyền cho tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư nhưng thực chất còn nhiều mâu thuẫn với một số quy định khác trong Dự thảo cũng như các quy định khác của pháp luật trong việc thực hiện quyền này.
Thứ nhất, như đề cập ở trên, tổ chức xã hội – nghề nghiệp cũng là tổ chức nhưng không được khởi kiện trực tiếp mà chỉ có quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước có
thẩm quyền để khởi kiện.
Thứ hai, theo quyền khởi kiện vụ án quy định tại Bộ luật Tố tụng dân sự thì cá nhânchỉ được khởi kiện để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình còn tổ chức được khởi kiện không chỉ để bảo vệ lợi ích của mình mà còn để bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích Nhà nước nhưng phải thuộc lĩnh vực mình quản lý. Tuy nhiên, hướng dẫn của Hội đồng Thẩm phán Toà án Nhân dân Tối cao tại Phần I, mục 2 của Nghị quyết số 02 ngày 12/5/2006 về hai điều kiện bắt buộc để tổ chức có thể khởi kiện không để bảo vệ lợi ích của mình là (i) có những nhiệm vụ, quyền hạn trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước, quản lý xã hội về một lĩnh vực nhất định; và (2) Lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước cần yêu cầu Toà án bảo vệ phải thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách”. Kết quả cũng giống như cơ quan nhà nước có thẩm quyền, không rõ ràng tổ chức nào được quyền khởi kiện để bảo vệ môi trường chung.
Thứ ba, cộng đồng dân cư không phải là một chủ thể, là một đương sự trong vụ án dân sự. Thêm nữa, khái niệm cộng đồng theo giải thích trong Dự thảo, bao gồm các tổ chức chính trị xã hội, xã hội nghề nghiệp và cộng đồng dân cư, cũng chưa làm rõ cộng đồng dân cư bao gồm những ai. Do đó, quy định về quyền của cộng đồng dân cư trong việc tham gia vào việc đánh giá kết quả bảo vệ môi trường hay yêu cầu chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ cung cấp thông tin sẽ không còn nhiều ý nghĩa thực tế khi chỉ được thực hiện qua cơ chế đại diện, trong khi chính cộng đồng dân cư được đại diện vẫn chưa được xác định.
Từ những phân tích trên, có thể thấy đối tượng chắc chắn có quyền khởi kiện trong lĩnh vực môi trường theo quy định của Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) không khác biệt căn bản và đột phá so với Luật BVMT 2005, vẫn là tổ chức, cá nhân có quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm hay người bị thiệt hại.
Khởi kiện ai?
Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) quy định rất rõ các bên tranh chấp về môi trường bao gồm (i) Tổ chức, cá nhân sử dụng thành phần môi trường có tranh chấp với nhau; (ii) Giữa tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng các thành phần môi trường và tổ chức, cá nhân có trách nhiệm cải tạo, phục hồi khu vực môi trường bị ô nhiễm, suy thoái, bồi thường thiệt hại về môi trường. Việc giải quyết tranh chấp về môi trường được thực hiện theo quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp dân sự ngoài hợp đồng và các quy định khác của pháp luật có liên quan. Như vậy, người bị kiện hay bị đơn dân sự là các tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng các thành phần môi trường hoặc có các hoạt động bảo vệ môi trường.
Với quy định này, cơ quan quản lý Nhà nước chịu trách nhiệm về bảo vệ môi trường đã tự đặt mình khỏi các tranh chấp về môi trường cũng như trách nhiệm bồi thường thiệt hại liên quan và liên đới đến các tranh chấp về môi trường này, trong khi trên thực tế, thiệt hại môi trường có thể xảy ra do hệ quả của chính các hành vi của cơ quan quản lý Nhà nước. Khác với việc thu hồi đất thực hiện dự án, người dân có thể khởi kiện cơ quan quản lý nhà nước ra Tòa bởi quyền lợi của họ bị ảnh hưởng trực tiếp do Quyết định hành chính của cơ quan quản lý. Tuy nhiên, trong lĩnh vực môi trường, cơ quản quản lý không trực tiếp là người gây ra ô nhiễm hay tranh chấp nhưng hành vi của cơ quan quản lý có thể là nguyên nhân hoặc góp phần vào thiệt hại môi trường. Ví dụ, việc cơ quan quản lý phê duyệt dự án khi chưa lập Báo cáo tác động môi trường, dự án vẫn đi vào hoạt động và gây ô nhiễm. Hay trường hợp ban hành hướng dẫn vận hành liên hồ chứa các thủy điện, nếu Đà Nẵng có thiếu nước dẫn đến thiệt hại cho 1,7 triệu dân hạ du thì cũng không thể khởi kiện Bộ Tài nguyên và Môi trường bởi Bộ không sử dụng nguồn nước, không có tranh chấp và cũng không thể khởi kiện các dự án thủy điện bởi họ không có hành vi trái pháp luật mà chỉ thực hiện theo văn bản hướng dẫn của Bộ.
Mặt khác, việc giới hạn các bên trong sự tranh chấp không gồm cơ quan có thẩm quyền trong khi họ là người quản lý các thành phần môi trường, thậm chí thực hiện các hoạt động cải tạo, phục hồi khu vực môi trường bị ô nhiễm, suy thoái, lại có quyền khởi kiện theo quy định của tố tụng dân sự là chưa thật sự thống nhất và hợp lý ngay trong Dự thảo và các Luật liên quan.
Một điểm khác biệt căn bản của Dự thảo Luật BVMT sửa đổi là nguyên tắc xác định trách nhiệm cá nhân. Nguyên tắc này được xác định như sau:
a) Người đứng đầu trực tiếp của tổ chức phải chịu trách nhiệm đối với các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường có liên quan đến hoạt động của tổ chức mình;
b) Người đứng đầu cơ quan quản lý về bảo vệ môi trường và các cơ quan có liên quan đến quản lý tổ chức và hoạt động của tổ chức có hành vi gây ô nhiễm, suy thoái môi trường phải chịu trách nhiệm về quản lý theo qui định của pháp luật;
c) Tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm, suy thoái môi trường có trách nhiệm khắc phục hậu quả và bồi thường thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm, suy thoái môi trường của mình gây ra;
d) Trường hợp cá nhân gây ô nhiễm do thực hiện nhiệm vụ của tổ chức thì người đứng đầu tổ chức quản lý người thực hiện nhiệm vụ đó phải chịu trách nhiệm bồi thường.”
Đây có thể coi là một bước tiến của Dự thảo nhằm cụ thể hóa trách nhiệm của người đứng đầu tổ chức, cơ quan trong việc thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, để tránh trường hợp giải phóng trách nhiệm của tổ chức và thay thế bằng trách nhiệm của cá nhân người đứng đầu (khoản d), Dự thảo nên áp dụng quy định về bồi thường thiệt hại trong các trường hợp cụ thể của Bộ luật Dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài Hợp đồng để giải quyết. Theo đó, trường hợp cá nhân, cán bộ, công chức gây thiệt hại môi trường khi thực hiện nhiệm vụ của tổ chức, cơ quan thì trách nhiệm bồi thường trước tiên thuộc về tổ chức, cơ quan đó còn người vi phạm có lỗi sẽ phải hoàn trả lại cho tổ chức, cơ quan sau.
Quy định này không chỉ phù hợp với quy định pháp luật chung mà còn đảm bảo tính khả thi, kịp thời và nhanh chóng của việc bồi thường thiệt hại khi tài sản của cá nhân nhiều trường hợp không thể đủ để xử lý các thiệt hại về môi trường xảy ra.
Cơ chế khởi kiện
Theo Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi), cơ chế để người dân khởi kiện được thực hiện theo quy định chung của pháp luật về giải quyết tranh chấp dân sự ngoài Hợp đồng và các quy định khác của pháp luật có liên quan.
Do đó, về mặt nguyên tắc, trách nhiệm bồi thường chỉ phát sinh khi đáp ứng đủ các yếu tố sau: (i) Phải có thiệt hại xảy ra; (ii) Phải có hành vi trái pháp luật; (iii) Phải có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại xảy ra và hành vi trái pháp luật; và (iv) Phải có lỗi cố ý hoặc lỗi vô ý của người gây thiệt hại.
Như vậy, mặc dù trường hợp gây ô nhiễm môi trường, trách nhiệm pháp lý vẫn phát sinh ngay cả khi không có lỗi, song việc chứng minh ba yếu tố còn lại không phải điều dễ dàng đối với người dân muốn khởi kiện. Thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường bao gồm (i) Suy giảm chức nãng, tính hữu ích của môi trường ; (ii) Thiệt hại về sức khoẻ, tính mạng của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm chức nãng, tính hữu ích của môi trường gây ra.
Thiệt hại về sức khoẻ, tính mạng của con người, tài sản và lợi ích nhiều đối tượng có thể là sức khỏe, tính mạng, tài sản của các cá nhân, có thể là lợi ích hợp pháp của các tổ chức, hay môi trường tự nhiên… Trong nhiều trường hợp không thể tách biệt được thiệt hại về môi trường tự nhiên tại một khu vực nhất định với thiệt hại về tài sản, sức khỏe, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân tại khu vực đó, do đó, khó xác định được ai là người thiệt hại và được hưởng bồi thường thiệt hại. Nhiều vụ vi phạm môi trường ở Việt Nam còn phải thuê kỹ thuật giám định của nước ngoài mới có thể đưa vụ việc ra cơ quan xét xử. Điều này là một rào cản đối với người dân muốn chứng minh thiệt hại.
Mặt khác, vấn đề trách nhiệm chứng minh và chi phí cho việc xác định và giám định thiệt hại này không có quy định rõ ràng, thiếu ràng buộc trách nhiệm của các bên liên quan, nghĩa là về nguyên tắc vẫn là nghĩa vụ chính của bên bị thiệt hại nếu họ muốn khởi kiện, bởi thiệt hại về sức khoẻ, tính mạng của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường gây ra là trách nhiệm của người khởi kiện. Trừ trường hợp sự cố môi trường, trách nhiệm chứng minh được quy định rất rõ ràng là thuộc UBND cấp tỉnh hoặc Bộ Tài nguyên và Môi trường trong trường hợp bị ô nhiễm từ hai tỉnh trở lên.
Thứ hai, việc chứng minh hành vi trái pháp luật là một thách thức cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn. Nguyên nhân là bằng chứng vi phạm do người dân cung cấp không được công nhận giá trị pháp lý trước Tòa trong khi việc xác minh của cơ quan chức năng phải theo quy trình và thường có độ trễ nhất định so với thời điểm xảy ra vi phạm. Do đó, nhiều trường hợp khi cơ quan chức năng đến xác minh thì hậu quả không đủ để coi là vi phạm pháp luật. Hơn nữa, hệ thống quy chuẩn kỹ thuật về môi trường hiện vẫn còn thiếu nhiều quy chuẩn, gây khó khăn cho việc xác định vi phạm. Ví dụ, với kết quả kiểm nghiệm các mẫu đất, nước và chất thải tại khu vực công ty Cổ phần Nicotex Thanh Thái chôn hóa chất xuống lòng đất, nhiều chỉ tiêu không có quy chuẩn để so sánh .
Thứ ba, việc chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm và hậu quả xảy ra rất phức tạp và trong một số trường hợp gần như không thể tách biệt được cặp hành vi – hậu quả tương ứng. Hậu quả xảy ra có thể là sự tổng hợp của (i) nhiều hành vi vi phạm do nhiều chủ thể khác nhau cùng thực hiện như nhiều nhà máy trong khu công nghiệp cùng xả thải; (ii) sự cộng hưởng tác động của các tác nhân khác như thiên tai, dịch bệnh, nguồn gen,…; hay (iii) hành vi vi phạm của chính người bị thiệt hại (người dân sống trong khu vực cũng là một trong những đối tượng gây ô nhiễm khi xả rác, nước thải sinh hoạt, sử dụng thuốc bảo vệ thực vật…
Trong khi đó, pháp luật quy định phải chứng minh mối quan hệ nhân quả, tức là hành vi gây thiệt hại phải là nguyên nhân trực tiếp hoặc là nguyên nhân có ý nghĩa quyết định đối với thiệt hại đã xảy ra để xác định bị đơn dân sự (người có trách nhiệm bồi thường) – một nội dung bắt buộc trong đơn khởi kiện.
Nếu như hiện nay, thời hiệu khởi kiện chỉ là 2 năm kể từ ngày quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm, tức là khi thiệt hại được xác định hay chứng minh được mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại và hành vi vi phạm thì thời hiệu khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại trong nhiều trường hợp đã không còn. Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) đã có một bước tiến đáng kể khi thời hiệu được tính từ thời điểm tổ chức, cá nhân phát hiện được thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật của các tổ chức, cá nhân khác. Do đó, vấn đề bất cập về thời hiệu khởi kiện đã được Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) tháo gỡ.
Tuy nhiên, nếu Dự thảo vẫn tiếp tục áp dụng các quy định hiện hành về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng theo luật Dân sự áp dụng cho ô nhiễm môi trường thì bất lợi thuộc về người đi kiện khi trách nhiệm chứng minh gần như vẫn hoàn toàn thuộc về người bị thiệt hại trong khi nghĩa vụ này vượt quá khả năng của họ.
Nghiên cứu cách xử lý đối với tranh chấp của một số quốc gia, đặc biệt là Trung Quốc cho thấy, việc hoán đổi nghĩa vụ chứng minh các yêu cầu khởi kiện là bước đột phá giúp người bị thiệt hại có thể thực hiện quyền của mình. Theo đó, bên khởi kiện chỉ phải chứng minh hành vi vi phạm của bên bị kiện và hậu quả là thiệt hại xảy ra còn việc chứng minh không có mối quan hệ nhân – quả giữa hành vi – thiệt hại là trách nhiệm của bên bị kiện. Mặt khác, thực tế cho thấy những tranh chấp liên quan đến môi trường có thể gây thiệt hại cho hàng trăm người nhưng Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) cũng chưa mở cơ chế cho khởi kiện tập thể để có thể tận dụng được nguồn lực của tập thể trong việc chứng minh các thiệt hại quy mô và phức tạp như ô nhiễm môi trường hiện nay.
Với khoảng 800 thanh tra môi trường ở các cấp và 2.000 cảnh sát môi trường là con số quá nhỏ so với hàng trăm nghìn vụ việc vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trên cả nước. Tuy nhiên, việc tăng thêm biên chế chuyên trách là điều không thể trong bối cảnh cơ cấu tinh gọn bộ máy hành chính Nhà nước, Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) chưa đưa ra được đột phá nhằm kiểm soát các hoạt động có ảnh hưởng đến môi trường ngay “trên giấy” và “tại chỗ”, vốn tiết kiệm cả nhân lực và vật lực hơn công tác thanh, kiểm tra trên thực tế. Kiểm toán môi trường là một cơ chế được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng để kiếm soát hoạt động của các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có hoạt động ảnh hưởng đến môi trường, là bước tiếp sau của đánh giá tác động môi trường. Việc có thực hiện xây dựng các công trình xử lý nước thải, áp dụng các biện pháp nhằm giảm thiểu tác động, ô nhiễm môi trường hay không đều được thể hiện trên báo cáo kiểm toán thông qua các chi phí hoạt động tương ứng. Ngoài ra, bộ máy Nhà nước đã có cơ quan Tổng kiểm toán Nhà nước cũng như rất nhiều các tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực kiểm toán, do đó không phát sinh thêm đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức thực hiện công việc giám sát các hoạt động bảo vệ môi trường này.
Không thể không ghi nhận những bước tiến đáng kể của các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường trong Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi), tuy nhiên, để đảm bảo tính thực thi, hiệu quả và thống nhất trên thực tế, Dự thảo vẫn cần có những đột phá hơn nữa nhằm bảo đảm quyền lợi của người dân, những người chịu thiệt thòi nhiều nhất do ô nhiễm môi trường. Đây cũng là cách thiết thực nhất để hiện thực hóa những cam kết của Nhà nước thể hiện trong Hiến pháp 2013 về quyền con người.
Nguyễn Hoàng Phượng – Trung tâm Con người và Thiên nhiên
