ThienNhien.Net – Chiến lược về quản lý hệ thống rừng đặc dụng (RĐD), khu bảo tồn (KBT) biển và KBT vùng nước nội địa của Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn 2030 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 218/QĐ-TTg ngày 07 tháng 2 năm 2014. Đây là một bước tiến mới cho nỗ lực hoàn thiện khung chính sách quốc gia về quản lý thống nhất cả ba hệ thống quản lý bảo tồn thiên nhiên, thay vì chỉ riêng hệ thống RĐD như trước đây. Tuy nhiên, chính sách này chưa cho thấy những sáng kiến mới về mặt thể chế ở cả cấp chính sách và tổ chức thực hiện. Bài viết dưới đây trình bày một số quan điểm về thay đổi cách tiếp cận về quản lý bảo tồn thiên nhiên ở Việt Nam.
Cần quản lý thống nhất và tập trung
Với 168 VQG/KBT đã được xác lập trên toàn quốc, cơ chế phân cấp đã làm cho hệ thống này hiện được quản lý bởi nhiều chủ thể khác nhau như Bộ NN-PTNT (6 VQG liên tỉnh trực thuộc Tổng cục Lâm nghiệp), UBND các tỉnh (30 VQG cấp tỉnh), Sở NN-PTNT và Chi cục kiểm lâm (hơn 100 KBT). Bộ TN-MT cũng được giao trách nhiệm quản lý đối với các KBT đất ngập nước và hệ sinh thái núi đá vôi.
Với khung luật pháp hiện nay, các VQG/KTB chịu sự điều chỉnh quản lý bởi nhiều luật khác nhau như Luật Bảo vệ và Phát triển rừng, Luật Đa dạng Sinh học, Luật Bảo vệ Môi trường, Luật Đất đai và/hoặc Luật Thủy sản với nhiều quy định chồng chéo, mâu thuẫn, thậm chí ít có giá trị thực thi. Theo đó, mỗi VQG/KBT lại chịu sự quản lý của nhiều cơ quan khác nhau, ở những mức độ khác nhau theo ngành dọc tương ứng. Điều này không chỉ thách thức năng lực thực hiện của Ban quản lý VQG/KBT mà còn giảm tính nhất quán trong các quyết định bảo tồn.
Tình trạng “địa phương hóa” quản lý các KBT và sự hạn chế trong thẩm quyền khiến các Ban quản lý không có khả năng “chống lại” hoặc “ngăn chặn” các quy hoạch và quyết định ưu tiên phát triển kinh tế của địa phương, ngay cả với những dự án có nhiều rủi ro cho tính toàn vẹn của VQG/KBT như thủy điện, khai khoáng hay phát triển cơ sở hạ tầng. Cũng vì lý do này, những năm gần đây, nhiều diện tích RĐD đã bị chuyển đổi mục đích cho các dự án của khối tư nhân.
Hơn nữa, do tình trạng quản lý phân mảnh nên khả năng chuẩn hóa hệ thống quản lý các VQG/KBT khó hoặc ít có cơ hội thực hiện để hỗ trợ hoạch định chiến lược dài hạn và kế hoạch phát triển bền vững cho từng KBT cũng như cho cả hệ thống. Tình trạng này cũng tạo nên lỗ hổng trong việc lồng ghép và liên kết hiệu quả các kế hoạch bảo tồn với các chương trình hay nguồn lực khác như ứng phó với BĐKH, giảm nghèo… ở cấp quốc gia.
Mối quan hệ thiếu chặt chẽ giữa cơ quan chính sách cấp trung ương (như Vụ BTTN của Tổng cục Lâm nghiệp, hoặc Cục Bảo tồn ĐDSH của Tổng cục Môi trường) với các VQG/KBT gây khó khăn trong việc hình thành một cơ chế giám sát tài nguyên, thông tin và báo cáo nhất quán trên toàn quốc. Điều này làm hạn chế chất lượng quản lý nhà nước trong cả khâu ban hành và thực thi chính sách.
Phân tích sơ bộ nói trên cho thấy nhà nước cần phải hình thành một thiết chế quản lý tập trung hệ thống VQG/KBT ở cấp trung ương. Mô hình này có thể là sự kết hợp các cơ quan chuyên môn hiện có thành một Tổng cục quản lý VQG/KBT nhằm thống nhất xây dựng chính sách, điều phối nguồn lực và đảm bảo sự phát triển bền vững của toàn hệ thống VQG/KBT.
Cần đa dạng hóa hình thức tổ chức quản lý
VQG/KBT đã được xác định là tài sản quốc gia và được tổ chức quản lý, giám sát bởi các Ban quản lý theo sự ủy quyền và bao cấp của nhà nước. Mặc dù đã có lịch sử hơn 50 năm phát triển kể từ khi VQG Cúc Phương được thành lập với một số thành tựu bảo tồn đáng kể, thì mô hình “độc quyền quản lý” này vẫn được xem như nhằm bảo vệ khối tài sản tự nhiên của nhà nước, hơn là thực thi các hoạt động bảo tồn và phát triển hệ sinh thái, loài và quần thể sinh vật. Tình trạng xung đột tài nguyên với cộng đồng địa phương và suy thoái đa dạng sinh học ở Việt Nam đã được thừa nhận. Chính vì thế, chủ trương xã hội hóa, khuyến khích sự tham gia của cộng đồng, đầu tư tài chính của doanh nghiệp và từng bước tiếp cận, áp dụng phương pháp quản lý mới đối với RĐD, KBT biển và KBT vùng nước nội địa là rất đúng đắn.
Theo Chiến lược tại Quyết định số 218/QĐ-TTg, việc tiếp tục mở rộng diện tích hệ thống khu RĐD, KBT biển và KBT vùng nước nội địa và tiếp cận phương thức đồng quản lý, chia sẻ lợi ích sẽ là mục tiêu đến năm 2020. Với RĐD, mục tiêu này được đáp ứng bởi chủ trương đóng cửa rừng tự nhiên của Chính phủ và các chính sách thí điểm khác, tạo tiền đề cho việc chuyển đổi các khu rừng giàu là rừng sản xuất và rừng phòng hộ thành các khu RĐD mới.
Để đa dạng hóa nguồn lực, khai thác dịch vụ hệ sinh thái và nâng cao hiệu quả bảo tồn, nhà nước cần nghiên cứu, xem xét và cho phép thí điểm các hình thức quản lý khác như KBT tư nhân (do doanh nghiệp chủ trì như một cách để thực thi trách nhiệm xã hội môi trường của doanh nghiệp), KBT tổ chức xã hội (do các tổ chức phi chính phủ, phi lợi nhuận chủ trì, đề cao mục tiêu nghiên cứu, giáo dục bảo tồn), và KBT cộng đồng (do chính cộng đồng địa phương quản lý, gắn liền với luật tục và văn hóa bản địa và cải thiện sinh kế). Đây là các hình thức quản lý KBT đã và đang tồn tại ở nhiều quốc gia, vì thế Việt Nam có thể cho thử nghiệm tại các KBT có quy mô vừa và nhỏ dựa trên các chính sách như cho thuê đất, rừng, mặt nước, giao khoán quản lý và/hoặc phối hợp quản lý dưới sự giám sát của cơ quan có thẩm quyền.
Tạo cơ chế tài chính bền vững cho quản lý KBT
Thực tế cho thấy, hầu hết các VQG/KBT giàu có nhất về đa dạng sinh học của Việt Nam đều nằm tại các tỉnh nghèo. Do vậy, nguồn lực đầu tư cho bảo tồn là rất hạn chế, chưa đáp ứng được nhu cầu để tổ chức quản lý bảo tồn hiệu quả, nhất là việc ngăn chặn các hoạt động trái phép. Các dự án bảo tồn lớn và kinh phí đầu tư phát triển cho một số VQG/KBT vẫn chủ yếu từ nguồn vốn trung ương hoặc hỗ trợ quốc tế (ODA). Tuy nhiên, các đầu tư này còn dàn trải, chủ yếu chú trọng vào cơ sở hạ tầng hơn là mục tiêu bảo tồn do thiếu một cơ quan điều phối thống nhất. Các KBT địa phương có quy mô nhỏ ít được chú ý và không có nhiều cơ hội tiếp cận, hưởng lợi từ các chính sách đầu tư của nhà nước.
Để thực hiện thành công các mục tiêu của Chiến lược, giải pháp tăng cường nguồn lực tài chính bền vững được xem là có tính then chốt, trong đó một mặt nhà nước vẫn đảm bảo nguồn lực theo phân cấp hiện hành, mặt khác cần giảm dần sự phụ thuộc của các VQG/KBT vào ngân sách nhà nước. Đây là thách thức rất lớn đối với nhiều KBT nằm ở các tỉnh có nguồn ngân sách eo hẹp. Để từng bước giải quyết, nhà nước cần quy định thống nhất tất cả các Ban quản lý KBT/VQG (KBT biển, vùng đất ngập nước nội địa) là đơn vị sự nghiệp có thu, có quyền chủ động thực hiện các dịch vụ công để chi phí và tái đầu tư cho hoạt động quản lý, bảo tồn với các ưu đãi tối đa về thuế, phí.
Thực tế cho thấy cũng chỉ mới có một số ít các VQG/KBT đang duy trì được nguồn thu hàng năm từ dịch vụ du lịch sinh thái. Nguồn thu từ chi trả dịch vụ hệ sinh thái (dịch vụ nguồn nước, cho thuê mặt nước, mặt đất, hiện trường nghiên cứu khoa học,…) có thể hứa hẹn tăng cường tài chính ổn định cho KBT nếu nhà nước công nhận mỗi Ban quản lý là bên bán/cung cấp dịch vụ và có quyền quản lý, sử dụng đối với nguồn thu do bên sử dụng chi trả mà không qua các quỹ ủy thác.
Chiến lược đến 2020 cũng khẳng định nhà nước khuyến khích, huy động sự tham gia đóng góp, đầu tư tài chính của cộng đồng và doanh nghiệp cho các loại VQG/KBT, tuy nhiên các Ban quản lý khó có thể tiếp cận nguồn lực này nếu chưa được trang bị tư duy và năng lực kinh doanh hoặc hướng dẫn bởi các cơ chế cụ thể, hấp dẫn hơn của nhà nước.
Ngoài ra, như kinh nghiệm ở nhiều nước khác, nhà nước cần khuyến khích các KBT chủ động xây dựng các cơ chế vận động sự đóng góp của các cá nhân, tổ chức bằng các sáng kiến như thành viên bảo tồn (conservation membership) hoặc sự kiện công chúng, đồng thời tích cực tham gia tìm kiếm các nguồn tài trợ quốc tế và trong nước thông qua đề xuất dự án. Để huy động được các nguồn này, Ban quản lý cần phối hợp thực hiện với các tổ chức phi chính phủ hoặc cơ quan nghiên cứu về bảo tồn có năng lực, hoặc hình thành các tổ chức cộng đồng về bảo tồn thiên nhiên ngay tại địa bàn các VQG/KBT.
Tóm lại, với những thành công còn hạn chế và thách thức trong bảo vệ ĐDSH, bảo tồn thiên nhiên trong gần ba thập kỷ vừa qua cùng những mục tiêu chiến lược đề ra cho những năm tiếp theo, Việt Nam cần phải có các sáng kiến về cải cách thể chế trong quản lý hệ thống các KBT hiện hành. Theo đó, cần tập trung hình thành cơ quan đầu mối thống nhất về quản lý nhà nước có đủ quyền lực và năng lực để xác lập sự hài hòa, đồng thuận ưu tiên bảo tồn trong các quyết sách về phát triển kinh tế-xã hội. Bên cạnh đó, nhà nước cần xem xét lại hiệu quả của phân cấp quản lý KBT cho các địa phương như hiện nay và mở ra các cơ hội để các KBT có thể tiếp cận các nguồn lực tài chính cho hoạt động bảo tồn bền vững ngay tại địa bàn. Việc thực thi các sáng kiến về trao quyền cho cộng đồng địa phương và các tổ chức ngoài nhà nước cùng tham gia bảo tồn cũng vô cùng cần thiết. Để làm được điều này, sự ủng hộ và quyết tâm về chính trị của nhà nước, cũng như các khung luật pháp hướng dẫn thi hành cụ thể là yếu tố tiên quyết cần có.
Nguyễn Việt Dũng và Nguyễn Xuân Lãm – Phòng Nghiên cứu Chính sách/PanNature
