ThienNhien.Net – Hoạt động khai thác tài nguyên ngày càng bộc lộ nhiều bất cập, để lại những tác động tiêu cực đến môi trường và xã hội. Sự bất cập này xuất phát từ những lỗ hổng trong hệ thống chính sách về bảo vệ môi trường cũng như trong công tác quản lý, thực thi. Đây là vấn đề lớn, tuy nhiên, phạm vi bài viết dưới đây chỉ tập trung vào việc phân tích những bất cập của công cụ ĐTM đối với các dự án khai thác tài nguyên thiên nhiên.
Bất cập
Nghị định số 29/2011/NĐ-CP – nghị định mới nhất của Chính phủ hướng dẫn về ĐMC, ĐTM và cam kết bảo vệ môi trường đã chỉ rõ các nội dung của ĐTM cũng như quy định liên quan đến tham vấn cộng đồng trong ĐTM. Tuy nhiên, có thể nhận thấy các quy định về ĐTM vẫn dựa trên nguyên tắc đánh giá định tính, chưa chuyển sang được các tiêu chí định lượng, trong khi trên thế giới rất nhiều nước đã chuyển sang tiêu chí định lượng để khẳng định rõ ràng về tác động và hiệu quả của giải pháp. Vì dựa trên nguyên tắc quyết định theo định tính nên dễ dẫn đến các sai sót do cố tình hoặc vô ý, làm giảm đi hiệu quả của ĐTM.
Bên cạnh đó, quy định về tham vấn cộng đồng tuy được đưa ra như một nguyên tắc phải thực hiện nhưng còn một số nhược điểm rất quan trọng. Đối tượng tham vấn là đại diện của chính quyền cơ sở và đại diện cộng đồng. Đại diện chính quyền cơ sở là hợp lý nhưng đại diện cộng đồng là chưa hợp lý. Vì vấn đề môi trường có liên quan mật thiết tới đời sống và quyền lợi của người dân nên tham vấn cộng đồng cần được thực hiện theo phương thức tổ chức họp với cộng đồng để phổ biến thông tin về dự án, hiện trạng môi trường và khả năng tác động để tiếp nhận ý kiến đóng góp trực tiếp của cộng đồng, trong đó nhiều hạng mục cụ thể cần lấy ý kiến đồng ý hoặc không đồng ý hoặc ý kiến khác của cộng đồng.
Thêm vào đó, quy định hiện hành cũng chưa tạo cơ chế cho phép cộng đồng mời các tổ chức xã hội tham gia trợ giúp cộng đồng về phân tích thông tin và các giải pháp môi trường nhằm tìm ra các giải pháp tốt hơn với những chi phí cần thiết hơn để bảo đảm chất lượng môi trường, đồng thời ngăn ngừa mọi hậu quả xấu chưa được lường trước.
Việc đối thoại tuy được quy định là chỉ thực hiện trong trường hợp cần thiết nhưng lại không có tiêu chí nào để xác định khi nào là cần thiết. Khi đã cần báo cáo ĐTM tức là tác động ở mức cần quan tâm, vậy đối thoại là luôn luôn cần. Nếu buộc phải hạn chế chỉ thực hiện khi cần thiết thì cần xác định tiêu chí của sự cần thiết này.
Đặc biệt, pháp luật hiện hành chưa có quy định về cơ chế trao quyền quyết định cho nhân dân. Thiết nghĩ nên quy định ĐTM chỉ được phê duyệt khi đạt được sự đồng thuận của ít nhất 2/3 ý kiến đồng thuận của cộng đồng.
Về thời hạn tham vấn, chính quyền địa phương và cộng đồng chỉ có 15 ngày để nghiên cứu báo cáo ĐTM, suy nghĩ và trả lời là quá ngắn. Nguyên tắc quản lý hiện đại là Nhà nước làm thì cần rút ngắn thời gian, nhưng nhân dân làm phải để thời gian đủ dài ở mức cần thiết. Quy định của pháp luật cần nới rộng thời gian lấy ít kiến ở mức ít nhất là 30 ngày kết hợp với việc phổ biến thông tin thật đầy đủ.
Ngoài những bất cập về nguyên tắc đánh giá và quy định tham vấn cộng đồng, các quy định hiện hành cũng chưa điều chỉnh ĐTM đối với hoạt động khai thác tài nguyên biển, cụ thể là khai thác khoáng sản rắn từ đáy biển (khai thác dầu khí đã có quy định riêng).
Trên thực tế, việc khai thác và sử dụng tài nguyên trên biển có những đặc thù riêng như cần đánh giá quá trình phát thải các chất thải trong quá trình khai thác vào nước biển, làm tăng thêm độ nhạy cảm của quản lý dải ven bờ. Hiện đang có không ít tổ chức, cá nhân tiến hành khai thác khoáng sản rắn từ đáy biển một cách tự phát, không được quản lý.
Loại khoáng sản rắn đáy biển đang được khai thác mạnh hiện nay là quặng ilmenit, suốt từ ven biển Nghệ An cho tới Bình Thuận để xuất khẩu thô chủ yếu sang Nhật Bản và Trung Quốc. Sản lượng bình quân khoảng trên 100 ngàn tấn/năm. Cần sớm bổ sung quy định về ĐTM cho dạng khai thác khoáng sản từ đáy biển.
Ngoài những bất cập nêu trên, pháp luật hiện hành cũng chưa có chế tài “rắn” để xử lý những trường hợp sai sót trong lập báo cáo ĐTM, sai sót trong thẩm định và phê duyệt ĐTM và không thực hiện hoặc thực hiện không đúng ĐTM đã được phê duyệt. Thiếu sót này của hệ thống pháp luật là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng yếu kém trong quản lý môi trường gắn với các dự án đầu tư hiện nay.
Nguyên nhân và giải pháp
Nguyên nhân trước tiên là do Chiến lược khai thác tài nguyên thiên nhiên chưa đưa ra được các quan điểm chỉ đạo về có đánh đổi môi trường lấy lợi ích kinh tế hay không. Nếu tuyệt đối không thì phải tuyệt đối nghiêm cấm, nếu có một phần thì cũng phải nêu rõ phạm vi và tiến độ khắc phục. Câu trả lời ở đây cần minh bạch để định hướng chỉ đạo nhất quán ở các cấp, từ Trung ương tới địa phương và cấp cơ sở. Trường hợp không được định hướng minh bạch sẽ dẫn tới những lệch lạc đáng kể trong quản lý.
Thứ hai, khai thác tài nguyên thiên nhiên là một bài toán phân chia lợi ích rất phức tạp mà Nhà nước đã đưa ra chủ trương “hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và những người bị ảnh hưởng về đất đai”. Chủ trương này cần mở rộng để áp dụng trong xây dựng pháp luật về môi trường dưới dạng “hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và những người bị ảnh hưởng về mọi mặt trong quá trình đầu tư”.
Mối quan hệ giữa nhà đầu tư, cơ quan quản lý nhà nước và người dân địa phương bị ảnh hưởng phải được giải quyết trên nguyên tắc của FPIC (Free – Prior – Informed – Consent), tức là tự nguyện, được biết trước, được thông tin đầy đủ và đồng thuận. Đây chính là nguyên tắc phù hợp để bảo đảm chủ trương hài hoà lợi ích giữa các bên.
Một nguyên tắc quản lý nữa cũng được các nước trên thế giới tiếp nhận nhưng Việt Nam vẫn đang nghiên cứu là Sáng kiến minh bạch ngành công nghiệp khai khoáng – EITI (Extractive Industries Transparency Initiative).
Thứ ba, pháp luật về môi trường của Việt Nam hiện nay chưa có quy định về bồi thường thiệt hại của chủ đầu tư dự án cho cư dân địa phương về các thiệt hại môi trường đương nhiên sẽ xảy ra. Nơi nào đặt dự án gây tác động xấu đến môi trường thì dân nơi đó phải chịu. Chỉ khi vấn đề thiệt hại trông thấy gây ra mới có giải pháp bồi thường theo thực tế tính toán.
Đơn cử như vấn đề ô nhiễm nặng do các nhà máy tại khu công nghiệp Biên Hòa gây ra cho nguồn nước sông Đồng Nai đã gây thiệt hại lớn cho nông dân trong vùng nhưng không có bồi thường. Chỉ khi cảnh sát môi trường bắt quả tang việc nhà máy Vedan xả thải trực tiếp vào nước sông thì người dân mới có cơ hội đòi bồi thường.
Cách tiếp cận về bồi thường thiệt hại cho dân trong hệ thống pháp luật của ta còn rất hạn hẹp, chỉ bồi thường khi lấy tài sản và không bồi thường các thiệt hại khác xảy ra. Chúng ta cần thay đổi cách tiếp cận nhằm bảo đảm hơn nữa quyền con người đối với môi trường.
Thứ tư, nhận thức về khoa học – công nghệ môi trường còn yếu kém đã dẫn tới tình trạng không dự báo hết các tác động, kể cả các tác động lớn tới môi trường.
Theo đánh giá về khai thác khoáng sản của các tỉnh miền Trung, hiện có trên 40 đơn vị tổ chức khai thác ở 38 khu mỏ và có 18 xưởng tuyển tinh quặng, hơn 2 triệu tấn quặng đã được khai thác. Người dân địa phương không được hưởng lợi từ bồi thường về môi trường, Nhà nước chỉ thu được khoản thuế tài nguyên rất ít ỏi, trong khi tài nguyên đất bị mất, rừng phòng hộ bị tàn phá, cảnh quan môi trường ven biển bị suy thoái nặng, nguồn nước ngọt trên mặt và ngầm đều bị nhiễm bẩn và nhiễm mặn, đường giao thông nông thôn bị xuống cấp nghiêm trọng do vận chuyển quặng, không khí bị nhiễm bụi và sức khỏe người dân bị ảnh hưởng.
Điều đáng nói là vẫn chưa hề có một tính toán về bài toán phân tích chi phí – lợi ích (CBA, Cost – Benefit Analysis) cho toàn vùng hoặc cho một địa phương. Nếu tính được thật khách quan, chắc chúng ta đã quyết định ngừng cấp phép khai thác ở nhiều mỏ.
Có thể nói, cách tiếp cận xây dựng pháp luật về bảo vệ môi trường mặc dù có nhiều bước đổi mới quan trọng nhưng vẫn chưa tiếp cận được phương thức quản lý của một hệ thống quản trị tốt với 4 nguyên tắc cơ bản: (i) Hiệu quả khai thác cao nhất cả về kinh tế, xã hội và môi trường; (ii) công khai và minh bạch thông tin; (iii) trách nhiệm giải trình đầy đủ của hệ thống quản lý; (iv) có sự tham gia của người dân vào quyết định, quản lý và giám sát.
Thứ năm, công cụ tài chính chưa được sử dụng hiệu quả trong quản lý. Một phần vì cơ chế quản lý trữ lượng không hợp lý, không có cơ chế quản lý khối lượng khai thác được mà dựa vào kê khai của doanh nghiệp. Từ đó việc tính thuế tài nguyên, phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản cũng dựa chủ yếu vào kê khai của doanh nghiệp. Đây là kẽ hở lớn nhất trong bài toán hài hòa lợi ích, lợi ích chủ yếu thuộc nhà đầu tư khai thác, Nhà nước được không đáng kể và cư dân địa phương thì chịu thiệt thòi hoàn toàn.
Thứ sáu, tổ chức thực thi pháp luật kém đã làm cho hầu hết các doanh nghiệp coi ĐTM chỉ là hình thức, lập báo cáo chủ yếu để đối phó và hầu như quên báo cáo ĐTM trong quá trình triển khai dự án. Trong tình trạng này, đáng ra các cơ quan quản lý nhà nước phải tích cực thực hiện công cụ thanh tra, kiểm tra và tạo điều kiện cho các tổ chức, công dân thực hiện giám sát, nhưng tất cả các công cụ này cũng chỉ được thực hiện khi có chỉ đạo, không thực hiện thường xuyên. Khi phát hiện sai phạm, việc xử lý cũng không triệt để và không đủ răn đe.
Tất cả những nguyên nhân yếu kém nêu trên cũng chính là những điểm cần đưa ra các giải pháp phù hợp nhằm nâng cao hơn hiệu quả công cụ ĐTM. Sự thực thì giải pháp không khó và đã được trải nghiệm ở nhiều nước, kể cả những nước đang phát triển trong hoàn cảnh tương tự như nước ta như Indonesia, Philippines… Điều quan trọng là phải thay đổi cách tiếp cận trên nguyên tắc tiếp nhận các thể chế “sạch” không có tham nhũng. Đó là FPIC, EITI hay quản trị tốt như đã nói ở trên. Khi các cơ quan nhà nước loại trừ được tham nhũng thì cơ chế hài hòa lợi ích mới được thực hiện cụ thể.
Đối với khai thác tài nguyên, công cụ ĐMC và ĐTM có vai trò rất quan trọng, gần như là công cụ duy nhất để quản lý tác động môi trường trong khai thác tài nguyên thiên nhiên. Công cụ này cần tới một môi trường chính sách – pháp luật hợp lý, hệ thống thể chế – tổ chức chặt chẽ, khả năng khoa học – công nghệ cao, nhận thức toàn diện và đẩy đủ từ mọi phía về môi trường.
Sự nghiệp bảo vệ môi trường là của toàn dân, và điểm mấu chốt trong quản lý ĐTM là hãy trao quyền quyết định cho cộng đồng.
GS. TSKH. Đặng Hùng Võ
