ThienNhien.Net – Tham vấn cộng đồng trong Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) là sự ghi nhận sự tham gia của cộng đồng trong quá trình lập, thẩm định báo cáo ĐTM. Mục đích của việc làm này nhằm đảm bảo quyền lợi của các nhóm đối tượng chịu tác động từ dự án, đồng thời hỗ trợ quá trình ra quyết định đối với các dự án phát triển. Tuy nhiên, việc thực hiện công tác này thời gian qua còn mang nặng tính hình thức; quy trình, thủ tục tham vấn chưa đảm bảo minh bạch, công khai, làm giảm đáng kể ý nghĩa và hiệu quả hoạt động tham vấn.
Được luật hóa nhưng vẫn thiếu hiệu quả
Bất kỳ dự án phát triển nào cũng gây ra những tác động nhất định tới đời sống người dân và/hoặc môi trường xung quanh, đặc biệt là những dự án có quy mô liên vùng, liên tỉnh. Việc thực hiện tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường các dự án vì vậy có ý nghĩa vô cùng quan trọng bởi cộng đồng là đối tượng chính chịu tác động trực tiếp và gián tiếp từ dự án. Họ có quyền được thông tin đầy đủ về những tác động ấy và có quyền đưa ra quan điểm đồng tình hoặc phản đối đối với các nội dung cũng như đề xuất của dự án. Nếu quá trình tham vấn không được thực hiện hoặc thực hiện nhưng không đầy đủ thì sẽ rất dễ xảy ra những xung đột môi trường về sau và tất yếu dự án khó có thể phát triển bền vững.
Ở nhiều nước trên thế giới, hoạt động tham vấn cộng đồng được xác định là một trong những thủ tục không thể thiếu trong quá trình ĐTM. Hoạt động này được thực hiện một cách đầy đủ và bài bản với nhiều nội dung, quy trình chi tiết. Các ý kiến của cộng đồng theo đó cũng được ghi nhận và xem xét một cách thích đáng trong quá trình lập, thẩm định báo cáo ĐTM.
Với Việt Nam, hoạt động tham vấn cộng đồng trong ĐTM được chính thức luật hóa từ năm 2005 sau khi Luật Bảo vệ Môi trường được ban hành. Tuy nhiên, sau nhiều năm thực hiện, công cụ này được nhìn nhận như một thủ tục nhằm “hợp thức hóa” quy trình ĐTM hơn là một hoạt động thực sự hướng tới việc ghi nhận, thu thập ý kiến của cộng đồng chịu ảnh hưởng, từ đó góp phần hỗ trợ việc xem xét, ra quyết định đối với các dự án phát triển.
Trên thực tế, từ trước thời điểm năm 2005, hoạt động tham vấn cộng đồng đã xuất hiện sơ khai trong văn bản hướng dẫn dưới Luật Bảo vệ Môi trường 1993. Cụ thể, theo điểm 3 Điều 15 Nghị định số 175-CP của Chính phủ ngày 18/10/1994 về hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ Môi trường, “thành phần Hội đồng thẩm định bao gồm các nhà khoa học, quản lý và có thể có đại diện các tổ chức xã hội, đại diện nhân dân”. Điều này có nghĩa là ý kiến của cộng đồng có thể phần nào được phản ánh thông qua người đại diện một khi các tổ chức xã hội và đại diện nhân dân được mời tham gia vào hội đồng thẩm định ĐTM các dự án.
Bên cạnh đó, theo mẫu quy định tại các Phụ lục I.1, I.2, I.3 của Nghị định số 175-CP ngày 18/10/1994, các nội dung về Báo cáo đánh giá sơ bộ tác động môi trường, Báo cáo đánh giá chi tiết tác động môi trường, Báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các cơ sở đang hoạt động đều yêu cầu phải có kết quả đánh giá tác động dựa trên các chỉ tiêu về môi trường, kinh tế, văn hóa – xã hội địa phương, sức khỏe cộng đồng… Tuy nhiên, các kết quả này không chỉ đơn thuần dựa vào nguồn số liệu thống kê ở cấp cơ sở mà nhiều khi được thu thập trực tiếp thông qua hoạt động khảo sát tại cộng đồng. Việc thực hiện những chuyến khảo sát chính là một trong những dạng thức cơ bản của quy trình tham vấn.
Không chỉ xuất hiện sơ khai trong văn bản dưới luật, tại thời điểm những năm 1990, một số dự án lớn ở Việt Nam còn thực hiện đánh giá ĐTM và quy trình tham vấn cộng đồng một cách bài bản. Sở dĩ điều này được thực hiện là do các dự án nhận được nguồn tài trợ từ nước nước ngoài nên hầu hết đều phải thực hiện ĐTM và tham vấn cộng đồng theo đúng quy định quốc tế.
Nhận định về chất lượng báo cáo ĐTM và quy trình tham vấn cộng đồng trong thời kỳ này, nhiều chuyên gia đánh giá, các báo cáo ĐTM được các chủ dự án xây dựng khá đầy đủ; thời gian tham vấn một số dự án thậm chí kéo dài thêm nhiều tháng, nhiều năm nhằm đảm bảo chất lượng; kết quả tham vấn được báo cáo ĐTM tiếp thu và được xem xét trong quá trình thẩm định ĐTM, trong phê duyệt dự án cũng như quá trình hậu kiểm ĐTM.
Đặc biệt, đối tượng tham vấn cộng đồng bao gồm đầy đủ các thành phần gồm: các UBND cấp xã, đại diện các tổ chức nhân dân trên địa bàn; các cơ quan quản lý môi trường của các cấp huyện/quận, tỉnh/thành phố, khu vực lớn; các tổ chức xã hội được nhà nước giao nhiệm vụ tư vấn, phản biện, giám định xã hội về tài nguyên môi trường (Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam); các tổ chức chính trị, xã hội dân sự khác có trách nhiệm bảo vệ quyền lợi về tài nguyên và môi trường của nhân dân trên địa bàn hoạt động của dự án; các cơ quan thông tin, báo chí hoạt động trên địa bàn và lĩnh vực liên quan dự án; công dân Việt Nam có nguyện vọng đóng góp vào quá trình lập ĐTM dự án; tổ chức quốc tế, khu vực, nước ngoài, cá nhân nhà khoa học nước ngoài có mục đích phục vụ bảo vệ môi trường, phát triển bền vững ở Việt Nam.
Năm 2005, tham vấn cộng đồng chính thức được luật hóa tại điểm 8, Điều 20, Mục 2, Chương 3 Luật Bảo vệ Môi trường. Theo đó, nội dung báo cáo ĐTM phải bao gồm cả “ý kiến của Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, đại diện cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án”. Quy định này cho thấy ý kiến cộng đồng có thể được phản ánh phần nào qua người đại diện của mình và có thể được xem xét, ghi nhận trong quá trình lập ĐTM.
Không chỉ riêng trong quá trình lập ĐTM, hoạt động tham vấn cộng đồng còn được đề cập trong khâu thẩm định tuy quy định này không mang tính bắt buộc. Cụ thể, điểm 4.c Điều 11, Mục 2, Chương 2 Nghị định 80/2006/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 09/8/2006 về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Bảo vệ Môi trường nêu rõ: Trường hợp cần thiết, trước khi tiến hành phiên họp chính thức của Hội đồng thẩm định ĐTM, cơ quan có trách nhiệm tổ chức việc thẩm định có thể tiến hành các hình thức thẩm định hỗ trợ, trong đó có việc lấy ý kiến của cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án; lấy ý kiến phản biện của các chuyên gia ngoài Hội đồng thẩm định. Về sau, quy định này được sửa đổi, bổ sung theo hướng cụ thể hơn tại Nghị định số 21/2008/NĐ-CP ngày 28/02/2008 và được hướng dẫn cụ thể tại Thông tư số 05/2008 /TT-BTNMT ngày 08/12/2008 của Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Cũng tại Thông tư số 05/2008, khái niệm “tham vấn ý kiến cộng đồng” cùng nội dung, quy trình tham vấn được quy định một cách rõ ràng, chi tiết hơn.
Ngày 18/4/2011, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 29/2011/NĐ-CP quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường và ngày 18/7/2011, Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành thêm Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT quy định chi tiết một số điều của Nghị định 29/2011/NĐ-CP. Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT quy định mẫu văn bản của chủ dự án gửi xin ý kiến tham vấn ĐTM và quy định thời hạn trả lời ý kiến tham vấn đối với cơ quan được tham vấn là 15 ngày làm việc. Điều này có nghĩa là việc tham vấn sẽ chỉ dựa trên văn bản mà chủ dự án soạn thảo (bao gồm tài liệu tóm tắt về các hạng mục đầu tư chính, các vấn đề môi trường, các giải pháp bảo vệ môi trường của dự án) chứ không phải báo cáo ĐTM mà chủ dự án đã xây dựng.
Có thể nói, so với thời kỳ giữa những năm 1990, hoạt động tham vấn cộng đồng sau năm 2005 tuy được luật hóa và quy định cụ thể bởi Luật Bảo vệ Môi trường cùng rất nhiều văn bản hướng dẫn dưới luật về sau, song theo đánh giá của nhiều chuyên gia, nó đã không còn giữ được nguyên giá trị và ý nghĩa của khái niệm “tham vấn cộng đồng”. Cụ thể, đối tượng được tham vấn chỉ dừng lại ở UBND xã, phường, thị trấn nơi thực hiện dự án và đại diện cộng đồng dân cư, tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án; nội dung tham vấn cũng chỉ là bản tóm tắt báo cáo ĐTM (không được kiểm chứng về mặt thông tin) do chủ dự án cung cấp thay vì toàn bộ báo cáo ĐTM.
Bên cạnh đó, chủ dự án cũng không có trách nhiệm tổ chức tham vấn mà chỉ cần báo cho UBND xã yêu cầu tham vấn, UBND xã có trách nhiệm tự tổ chức tham vấn và báo cáo cho chủ dự án biết để đến tham dự. Đặc biệt, thời hạn dành cho tham vấn (nếu có) chỉ diễn ra vỏn vẹn trong 15 ngày làm việc nên nếu UBND xã không chuẩn bị kịp thì bị xem như đã nhất trí với nội dung, đề xuất của dự án.
Khó khăn và hạn chế trong công tác thực thi
Trước khi Luật Bảo vệ Môi trường (sửa đổi) được xem xét thông qua vào năm 2014 với những thay đổi có thể liên quan tới quy trình về tham vấn cộng đồng thì hiện tại, hoạt động tham vấn trong ĐTM vẫn được thực hiện theo Luật Bảo vệ Môi trường năm 2005 và Nghị định số 29/2011/NĐ-CP quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường.
Mặc dù được bổ sung, sửa đổi qua hàng loạt các văn bản hướng dẫn dưới luật từ năm 2006 tới năm 2011, song tham vấn cộng đồng trong ĐTM vẫn chưa đạt được hiệu quả như mong muốn do gặp nhiều khó khăn và hạn chế trong công tác thực thi.
Trước tiên, thành phần cộng đồng được quy định tham vấn trong ĐTM còn khá hạn chế, hiện mới chỉ dừng ở hai nhóm đối tượng “UBND cấp xã tại địa bàn hoạt động của dự án” và “Đại diện của cộng đồng dân cư trực tiếp chịu tác động của dự án”. Việc quy định tham vấn hai nhóm thành phần này là cần thiết nhưng chưa đủ, bởi việc thực hiện một dự án phát triển kinh tế – xã hội thường gây ra tác động trên phạm vi rộng và phức tạp, trong khi UBND cấp xã và đại diện cộng đồng dân cư chỉ là hai trong số nhiều nhóm đối tượng liên quan đến dự án.
Thêm nữa, tham vấn ĐTM các dự án đòi hỏi phải có thông tin, kiến thức rộng thuộc nhiều lĩnh vực, ngành nghề, trong khi đó UBND cấp xã và các tổ chức nhân dân cấp xã không thể bao quát, am hiểu hết. Mặt khác, việc hạn chế tham vấn cộng đồng về ĐTM trong phạm vi UBND cấp xã và đại diện cộng đồng dân cư là không phù hợp với nguyên tắc và chủ trương huy động sự tham gia rộng rãi, tích cực của cộng đồng vào nhiệm vụ bảo vệ tài nguyên, môi trường và phát triển bền vững mà Đảng và Nhà nước đã đề ra.
Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam hiện nay, cộng đồng cần được tham vấn có thể bao gồm nhiều nhóm đối tượng hơn, gồm: (i) Các UBND cấp xã, đại diện các tổ chức nhân dân cấp xã; (ii) Các cơ quan quản lý môi trường của các cấp huyện/quận, tỉnh/thành phố, khu vực lớn; các cơ quan quản lý lưu vực sông tại địa bàn có các tác động môi trường của dự án phát triển; (iii) Các tổ chức xã hội nghề nghiệp đã được nhà nước giao nhiệm vụ tư vấn, phản biện xã hội về tài nguyên và môi trường; (iv) Các tổ chức chính trị, xã hội dân sự khác có trách nhiệm bảo vệ quyền lợi về tài nguyên và môi trường của nhân dân trên địa bàn hoạt động của họ; (v) Các cơ quan thông tin, báo chí có phạm vi hoạt động trên địa bàn và lĩnh vực liên quan đến dự án; (vi) Công dân Việt Nam có khả năng và nguyện vọng đóng góp vào nhiệm vụ ĐTM dự án; (vii) Tổ chức quốc tế, khu vực, nước ngoài; cá nhân nhà khoa học nước ngoài có khả năng và nguyện vọng đóng góp vào sự nghiệp bảo vệ môi trường, phát triển bền vững ở Việt Nam.
Thứ hai, quy định thời hạn 15 ngày dành cho hoạt động tham vấn cộng đồng về ĐTM (theo điểm d, Điều 15 Chương 3, Nghị định số 29/2011/NĐ-CP) là quá ngắn, không phù hợp với thực tế, bởi việc tham vấn cần được tiến hành từng bước, cụ thể với việc trình bày về tất cả những tác động mà dự án có thể mang lại cũng như trao đổi chi tiết về các phương hướng, kế hoạch khắc phục các tác động tiêu cực.
Thực tế công tác tham vấn cộng đồng về ĐTM ở Việt Nam trong những năm qua cho thấy, hoạt động tham vấn cần nhiều thời gian hơn rất nhiều con số 15 ngày. Trong đó, tham vấn cộng đồng Báo cáo ĐTM Dự án Thủy điện Sơn La kéo dài trên 10 năm; tham vấn Báo cáo ĐTM Dự án Thủy điện Tuyên Quang và Dự án Đường Hồ Chí Minh cùng được thực hiện trong hơn 5 năm…
Với một dự án có quy mô cấp trung bình, việc tham vấn ít nhất cũng cần nhiều tháng để thực hiện một cách nghiêm túc.
Thêm điểm đáng lưu ý là với khoảng thời gian ít ỏi 15 ngày, ngay cả những chuyên gia giàu kinh nghiệm trong lĩnh vực đánh giá báo cáo ĐTM cũng sẽ gặp không ít khó khăn, chưa kể tới các UBND cấp xã và đại diện cộng đồng dân cư vốn là những người khó có thể hiểu hết được các tác động tiềm ẩn của dự án.
Thứ ba, theo quy định hiện hành, trách nhiệm tổ chức tham vấn cộng đồng báo cáo ĐTM được giao cho UBND xã thay vì các chủ dự án. Điều này cũng không hợp lý.
Theo quy định chung được áp dụng phổ biến trên thế giới, chủ dự án phải chịu trách nhiệm về toàn bộ các vấn đề liên quan đến hoạt động tham vấn cộng đồng, bao gồm cả kinh phí, nhân lực, phương tiện cần thiết, với mục đích đảm bảo chất lượng báo cáo ĐTM để báo cáo này có thể được thông qua. Tuy nhiên, quy định về tham vấn cộng đồng báo cáo ĐTM của các dự án đầu tư phát triển ở Việt Nam lại giao cho UBND cấp xã thực hiện.
Thêm nữa, việc UBND cấp xã phải tự chi trả kinh phí tổ chức tham vấn (nếu có) trong vòng 15 ngày sau khi nhận được văn bản của chủ dự án là điều hết sức phi lý bởi tham vấn báo cáo ĐTM là việc của chủ dự án, UBND cấp xã và các tổ chức cấp xã chỉ tham gia tham vấn giúp cho chủ dự án có được báo cáo ĐTM đúng đắn, phù hợp.
Từ bất cập này, Luật Bảo vệ và Môi trường (sửa đổi) nên chỉnh sửa theo hướng xác định rõ chủ dự án là đối tượng phải thực hiện và chi trả tất cả các khoản kinh phí cần thiết liên quan tới công tác tham vấn cộng đồng báo cáo ĐTM thay vì UBND cấp xã. Bên cạnh đó, nội dung Luật cũng cần nhấn mạnh việc tham vấn các đối tượng liên quan sau thẩm định báo cáo ĐTM để có thể thực hiện tốt các nhiệm vụ hậu thẩm định.
Ông Nguyễn Đức Tùng, Phó Viện trưởng Viện Môi trường và Phát triển bền vững (VESDI)
Tài liệu tham khảo
1. GS. Lê Thạc Cán, Giáo trình “Đánh giá tác động môi trường và Đánh giá môi trường chiến lược”, Đại học Khoa học Tự nhiên, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2008.
2. Bộ Tài nguyên và Môi trường, Báo cáo tổng kết 8 năm thi hành luật Bảo vệ Môi trường 2005.
3. Hội Bảo vệ Thiên nhiên Môi trường Việt Nam, Báo cáo tổng hợp đề tài nghiên cứu về Luật Bảo vệ Môi trường năm 2005.
4. Ngân hàng Phát triển Châu Á, Đánh giá tác động môi trường cho các nước đang phát triển ở Châu Á, 1997.
5. Viện Môi trường và Phát triển Bền vững và Tổ chức Oxfam Anh, Báo cáo tổng kết Dự án RVNA73: Nghiên cứu đề xuất chính sách cải tiến việc huy động sự tham gia của cộng đồng vào quá trình ĐTM các dự án phát triển KT-XH, 2010-2011.
10. WB, Environmental and Social Safeguard Policies – Policy Objectives and Operational Principles, OP4.00-Table A1.
