Lào đứng trước lựa chọn tăng trưởng bền vững

ThienNhien.Net – Sau hơn hai thập kỷ chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, đất nước Lào đã đạt được nhiều thành tựu về tăng trưởng kinh tế, song bên cạnh đó Lào đang phải đối mặt với không ít thách thức về kinh tế vĩ mô. Bài viết của Tiến sĩ Nguyễn Hồng Nhung, Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Tiểu vùng sông Mê Kông thuộc Viện Kinh tế và Chính trị Thế giới dưới đây hy vọng cung cấp thêm một góc nhìn về xu hướng phát triển kinh tế của đất nước “Triệu Voi” trong thời gian tới. 

Quá trình phát triển kinh tế của Lào kể từ khi mở cửa phụ thuộc khá mạnh vào các dòng vốn vào, trong đó chủ yếu là đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) và nguồn vốn viện trợ chính thức (ODA). Thông qua FDI, nền kinh tế Lào đã đạt được tăng trưởng khá cao và có được sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế ấn tượng, song cũng làm nảy sinh một số vấn đề đòi hỏi được giải quyết. Trong khi đó, dòng ODA vào Lào chủ yếu dưới hình thức hỗ trợ kỹ thuật từ các định chế tài chính quốc tế như Ngân hàng thế giới, IMF và nhiều nhà tài trợ khác trong lĩnh vực cải cách chính sách về quản trị khu vực công, cải cách hệ thống ngân hàng và doanh nghiệp nhà nước, phát triển khu vực tư nhân, thương mại, du lịch và phát triển nguồn nhân lực.

Dòng đầu tư “vượt vũ môn”
Sau chuyển đổi kinh tế, tốc độ tăng trưởng GDP trung bình của Lào đạt khoảng 6-7%/năm, lạm phát một con số đã được duy trì cho đến trước cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu. Tỷ giá hối đoái khá ổn định và chuyển dịch cơ cấu kinh tế phản ánh được kết quả tích cực của quá trình công nghiệp hóa.

Mặc dù vậy, Lào vẫn tiếp tục phải đối mặt với những vấn đề nan giải như tình trạng thiếu hụt kép ngân sách chính phủ và thương mại quốc tế kéo dài triền miên; chênh lệch lớn giữa tiết kiệm và đầu tư do thu nhập của người dân còn thấp và hệ thống tài chính – ngân hàng còn kém phát triển; nợ nước ngoài luôn ở mức cao (60% GDP, 2007) và có xu hướng gia tăng.

Trong bối cảnh đó, ODA và FDI đã trở thành chỗ dựa quan trọng để vực dậy nền kinh tế. Những năm gần đây, cả dòng vốn ODA và FDI đổ về Lào đều tăng mạnh, bất chấp những khó khăn mà cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu 2008 đã gây ra đối với khu vực Đông Nam Á, cũng như trên toàn thế giới.

Năm 2005, dòng FDI vào Lào chỉ đạt 28 triệu USD, nhưng năm 2010 đã tăng lên 350 triệu USD [1]. Xét về giá trị, dòng FDI vào Lào năm 2010 chỉ gần bằng 50% so với quốc gia láng giềng Campuchia (783 triệu USD), song tốc độ gia tăng thì lớn hơn rất nhiều. Trong giai đoạn này, FDI của Lào tăng khoảng 12 lần, trong khi Campuchia chỉ tăng hơn 2 lần. ODA vào Lào cũng đã tăng đáng kể, từ 301,9 triệu USD năm 2005 lên 420 triệu USD năm 2009.

Điều gì đã khiến Lào trở nên hấp dẫn đối với các nhà đầu tư và tài trợ nước ngoài đến vậy?

Lời giải đáp phần nào được tìm thấy khi nhìn vào sự phát triển kinh tế cùng những đổi mới chính sách mà chính phủ Lào đã theo đuổi trong những năm gần đây, nhằm đạt được mục tiêu thoát khỏi nhóm các nước kém phát triển nhất vào năm 2020.

Các nhà nghiên cứu Lào cho rằng có ba nguyên nhân cơ bản tạo nên sự hấp dẫn của Lào đối với các nhà đầu tư nước ngoài.

Thứ nhất, Lào là một đất nước giàu tài nguyên nhưng chưa được khai thác. Theo tài liệu của Ngân hàng Thế giới, Lào đã xác định được khoảng trên 570 mỏ kim loại, gồm vàng, đồng, thiếc và chì. Hơn nữa, đất nước này còn được biết đến bởi thế mạnh về thủy điện và cũng mới chỉ khai thác được một phần rất nhỏ – khoảng 9% (2004) trong tổng số 26.000 MW tiềm năng (không tính tiềm năng từ khai thác dòng chính sông Mê Kông [2]).

Thứ hai là tác động tích cực từ quá trình đổi mới chính sách kinh tế, đặc biệt là chính sách vĩ mô. Kể từ khi ban hành Chính sách Kinh tế mới (1986), nền kinh tế Lào ngày càng “mở cửa” hơn, đặc biệt trong lĩnh vực thương mại và đầu tư. Việc ban hành Luật đầu tư năm 1988 và đặc biệt sau lần sửa đổi năm 2004, chính sách duy trì tỷ giá hối đoái và tình trạng lạm phát tương đối ổn định trong nhiều năm đã tạo được sự hấp dẫn mạnh của Lào về FDI.

Thứ ba, việc giá cả nguyên liệu và dầu mỏ trên thế giới luôn tăng cao từ đầu những năm 2000 do chênh lệch cung – cầu khiến các nhà đầu tư buộc phải mở rộng việc tìm kiếm các nguồn cung bổ sung. Đây cũng là cơ hội làm gia tăng dòng FDI vào Lào.

Đối với các nhà đầu tư nước ngoài, sản xuất điện và khai thác mỏ được xem là hai lĩnh vực hấp dẫn nhất tại Lào, đặc biệt là trong những năm gần đây. Tiếp đó là đến các lĩnh vực nông, công và thủ công nghiệp.

Nguồn: Planning Strategy and Service Division, Investment Promotion Department IPD, Lao PDR, 2010.

Liệu Lào sẽ bớt phụ thuộc vào tài nguyên?

Có thể nói, thập kỷ đầu tiên của thế kỷ 21 đối với nền kinh tế Lào là một giai đoạn phát triển khá ấn tượng. Tốc độ tăng trưởng GDP trung bình cho giai đoạn 2001-2006 là 6,53% [3] và cho giai đoạn 2005-2010 là 7,3%.

Nền kinh tế Lào không mấy bị ảnh hưởng bởi cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu. Hầu hết các ngành kinh tế của nước này, từ công nghiệp khai thác, dệt may, chế biến thực phẩm và đồ uống, đến sản xuất xi măng, nông nghiệp, dịch vụ, xây dựng đều đạt mức tăng trưởng cao hơn dự kiến.

Phân tích của Ngân hàng Thế giới cho thấy các ngành kinh tế dựa vào tài nguyên có đóng góp ngày càng lớn trong tăng trưởng GDP của Lào giai đoạn  2007 – 2010. Đây cũng là những ngành chủ yếu sử dụng vốn FDI.

Nếu xét riêng cho năm 2009, trong số 3,3 điểm phần trăm đóng góp của ngành khai khoáng và điện năng, thì có 2,5 điểm phần trăm là từ khai thác vàng và đồng. Với các ngành còn lại nông nghiệp, công nghiệp chế tạo và xây dựng, mỗi nhóm đóng góp 1 điểm phần trăm.

Năm 2011, ước tính tốc độ tăng trưởng GDP của Lào sẽ đạt mức 8,6% nhờ tăng trưởng cao của ngành may mặc, sự khởi sắc trong khu vực dịch vụ (chủ yếu là lĩnh vực vận tải, du lịch và thương mại) và nhờ đà tăng trưởng của ngành nông nghiệp (chủ yếu do tăng xuất khẩu và giá thực phẩm cao). Đóng góp vào mức tăng trưởng khả quan đó có 3,6 điểm phần trăm từ các ngành dựa vào tài nguyên, mỗi 1 điểm phần trăm từ các ngành chế tạo và nông nghiệp, 0,5 điểm phần trăm từ ngành xây dựng và 2,5 điểm phần trăm từ khu vực dịch vụ [4].

Tuy nhiên, đóng góp của các ngành dựa vào tài nguyên trong tăng trưởng GDP năm 2011 đã giảm – chỉ còn trên 40%, so với mức trên 50% của năm 2009. Ngân hàng Thế giới dự báo xu hướng này sẽ còn tiếp tục trong thời gian tới.

Theo đánh giá của một số nhà nghiên cứu độc lập, ngành khai thác khoáng sản nói riêng và các ngành dựa vào tài nguyên của Lào nói chung tăng trưởng nhanh từ khoảng năm 2003-2004 và đóng góp vào tăng trưởng GDP của các ngành này cũng gia tăng.

Đóng góp trực tiếp được thực hiện thông qua 4 kênh chính: a) làm tăng cả phía cung và cầu của GDP thông qua tăng đầu tư, phần lớn nhờ FDI, và tăng tổng vốn đầu tư xã hội; b) làm gia tăng khả năng xuất khẩu, góp phần giảm thâm hụt cán cân thương mại; c) làm tăng thu cho ngân sách chính phủ và d) tạo được nhiều công ăn việc làm mới cho người lao động.

Phát triển các ngành công nghiệp khai thác và sản xuất điện năng đã góp phần cải thiện cơ sở hạ tầng cả giao thông và truyền tải điện, làm gia tăng nhu cầu về nguồn nhân lực cũng như dịch vụ y tế, thu hút sự tham gia của các doanh nghiệp vừa và nhỏ… Tóm lại, theo nhóm ý kiến này, đóng góp cho nền kinh tế Lào nhờ tăng trưởng các ngành dựa vào tài nguyên là “rất đáng chú ý”, mặc dù đi kèm đó là những rủi ro khi phải phụ thuộc chủ yếu vào nguồn đầu tư từ bên ngoài.

Phân tích các rủi ro này, các chuyên gia cho rằng: Thứ nhất, tuy có đóng góp vào việc cải thiện cán cân thương mại, song triển vọng của sự đóng góp này của các ngành dựa vào tài nguyên của Lào có những hạn chế nhất định. Thực tế cho thấy gia tăng xuất khẩu vàng, đồng, thủy điện và các sản phẩm có nguồn gốc tài nguyên khác đã làm cho Lào có được thặng dư thương mại từ nhóm ngành này. Tuy nhiên, mức thặng dư có được còn thấp hơn nhiều so với mức thâm hụt do nhu cầu nhập khẩu hàng hóa cho tiêu dùng và nguyên vật liệu phục vụ các ngành không dựa vào tài nguyên vẫn cao. Kết quả là tác động tổng thể lên toàn bộ cán cân thương mại là không cao như hy vọng. Trong thời gian tới, đáp ứng nhu cầu đảm bảo tăng trưởng bền vững, chính phủ Lào không thể không tính đến thực tiễn này.

Thứ hai, xét dưới góc độ vĩ mô, việc tăng trưởng kinh tế dựa quá nhiều vào các ngành dựa vào tài nguyên sẽ làm cho nền kinh tế phải đối mặt với rủi ro từ sự gia tăng tính dễ bị tổn thương trước các cú sốc bên ngoài, mà điều này thì rất dễ xảy ra đối với nhóm hàng nguyên nhiên liệu.

Thứ ba, những nguồn lợi thu được từ lợi thế về nguồn nhân lực rẻ và tài nguyên không phải là vô hạn, do đó, nếu tiếp tục phát triển kinh tế theo hướng hiện tại, Lào sẽ phải đối mặt với rủi ro từ việc mất dần lợi thế cạnh tranh trong tương lai.

Hướng tới khu vực phi tài nguyên để tăng trưởng bền vững

Nhìn lại quá trình phát triển kinh tế của Lào kể từ khi chuyển sang nền kinh tế thị trường đến nay, các chuyên gia cho rằng cho đến khi có làn sóng tăng giá nguyên nhiên liệu vào đầu những năm 2000, tăng trưởng kinh tế của nước này vẫn chủ yếu dựa vào các ngành phi tài nguyên. Còn trong tương lai, theo Ngân hàng Thế giới nhận định: về trung hạn, mặc dù các ngành dựa vào tài nguyên là động lực cho tăng trưởng, khu vực phi tài nguyên vẫn sẽ đóng góp trên ½ mức tăng trưởng GDP thực tế và khoảng 75% giá trị GDP[5] (Biểu3)

Có thể nói, nhận định này được dựa trên những cơ sở khá thuyết phục bởi những vấn đề mà nền kinh tế Lào đang phải đối mặt khi phụ thuộc quá nhiều vào các ngành dựa trên tài nguyên đã được trình bày ở trên, chính phủ Lào sẽ không thể né tránh giải quyết. Bên cạnh đó, dòng FDI vào ngành khai khoáng và thủy điện của Lào mới tăng mạnh trong một vài năm gần đây nên sẽ vẫn duy trì mức đóng góp cao đối với xuất khẩu và tăng trưởng GDP của Lào trong tương lai, khi các dự án trong thời gian triển khai.

Sau nữa, so với các nước trong khu vực như Việt Nam hay Campuchia, hay với những nước có cùng mức thu nhập, Lào ít phụ thuộc vào ngoại thương hơn. Trong khi tỷ lệ của kim ngạch ngoại thương của các nước kia so với GDP đã vượt qua mức 100% từ năm 2000, thì tỷ lệ này năm 2008 của Lào mới ở mức 77%. Điều đó chứng tỏ sự phụ thuộc của Lào vào cả cung và cầu bên ngoài là không cao. Với vị trí địa lý không thuận lợi cho phát triển ngoại thương và một thị trường trong nước qui mô nhỏ, manh mún, Lào sẽ tiếp tục phải tính đến việc phát triển khu vực phi tài nguyên trong tương lai để đáp ứng nhu cầu trong nước.