Thách thức và cơ hội áp dụng PFES đối với rừng ngập mặn

ThienNhien.Net – Mặc dù nghị định về chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES)¹ đã được ban hành và có hiệu lực từ đầu năm 2011, song để chính sách được áp dụng rộng rãi và hiệu quả cần có thêm những nghiên cứu, những mô hình triển khai tham khảo cho công tác quản lý. Báo cáo “Căn nguyên vấn đề: Khung pháp lý về chi trả dịch vụ hệ sinh thái rừng ngập mặn ở Việt Nam” ² do nhà phân tích chính sách Slayde Hawkins và Ts. Tô Xuân Phúc, thuộc tổ chức Forest Trend, biên soạn được công bố gần đây đã tập trung phân tích về ý nghĩa, tiềm năng và những thách thức khi áp dụng PFES đối với rừng ngập mặn ở Việt Nam – một loại hình hệ sinh thái rừng mang tính đặc thù.

Những vấn đề nghịch lý

Báo cáo chỉ ra rằng mặc dù rừng ngập mặn có giá trị kinh tế lớn và mang lại nhiều lợi ích cho cộng đồng dân cư sống lân cận, đặc biệt trong bối cảnh thách thức từ biến đổi khí hậu và mực nước biển dâng ngày càng gia tăng, những lợi ích và tiềm năng này lại là nhân tố gây mất rừng ngập mặn.

Trong hơn 50 năm qua, rừng ngập mặn ở Việt Nam đã suy giảm đáng kể, trong đó có một phần nguyên nhân khách quan như thiên tai, xói lở tự nhiên, thay đổi bồi lắng phù sa, nhưng chủ yếu vẫn do tác động của con người. Hiện nay, rừng ngập mặn vẫn tiếp tục bị chuyển đổi sang mục đích phát triển kinh tế ví như các hoạt động sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản. Việc khai thác quá mức từ các hoạt động này gây ra mất rừng, ô nhiễm nguồn nước. Khi rừng ngập mặn bị mất đi, các chức năng dịch vụ hệ sinh thái cũng bị ảnh hưởng theo.

Cũng có một nghịch lý khác, giá trị của rừng ngập mặn tuy rất lớn đặc biệt là chức năng giảm tác động do thiên tai gây ra, nhưng nguồn tài chính để bảo vệ rừng ngập mặn hiện nay lại rất hạn chế. Nguyên nhân chủ yếu là do chúng ta chưa nhìn nhận và đánh giá đầy đủ các giá trị hệ sinh thái mà rừng ngập mặn cung cấp, cùng với đó là cái thế khó khăn của kẻ “đếm cua trong lỗ”, có nguồn tài chính ít ỏi nhưng cùng lúc phải thực hiện nhiều mục tiêu bảo tồn.

Áp dụng cho lĩnh vực nào?

Phân tích của nhóm nghiên cứu cho rằng lĩnh vực dịch vụ hệ sinh thái mà các chủ rừng ngập mặn nên được chi trả là dịch vụ hấp thu các bon, phòng chống bão, lũ và các dịch vụ mà rừng ngập mặn mang lại trong nuôi trồng thủy sản.

Nếu một dự án bảo tồn và phục hồi rừng ngập mặn chỉ để tạo thu nhập từ các bon sẽ là không hiệu quả, thay vào đó nên kết hợp với các nguồn kinh phí từ các hoạt động thân thiện với rừng ngập mặn như chi trả cho các dịch vụ hệ sinh thái khác, du lịch sinh thái hay nguồn thu nhập từ các sản phẩm rừng ngập mặn được sản xuất theo hướng bền vững.

Bên cạnh đó cũng có thể có những hình thức chi trả khác, chẳng hạn như địa phương trích một phần kinh phí duy tu, sửa chữa đê biển hàng năm chuyển cho người dân để họ bảo tồn và phục hồi các đai rừng ngập mặn phòng hộ. Các hình thức chi trả này có thể bảo vệ các khu vực đất liền khỏi sóng biển, bão và lụt lội, trong khi vẫn mang lại nguồn thu nhập cho người dân địa phương và chủ rừng phòng hộ, đồng thời cải thiện các hệ sinh thái ven biển.

Tương tự, các cơ sở kinh doanh du lịch có thể trả một phần kinh phí cho bảo tồn hoặc phục hồi rừng nhằm kiểm soát xói lở ở các khu vực có cảnh quan đẹp, hoặc các cơ sở nuôi trồng thủy sản có thể trả tiền cho các chủ rừng ngập mặn để “đền bù” cho việc làm mất rừng ngập mặn do hoạt động nuôi trồng thủy gây ra.

Rào cản thể chế và pháp lý

Trong công tác quản lý nhà nước về rừng ngập mặn, hiện đang có một số chồng chéo giữa Bộ NN&PTNT và Bộ TNMT. Bộ NN &PTNT quản lý nhà nước về tài nguyên rừng, còn Bộ TNMT thực hiện quản lý nhà nước về đất đai, trong khi thực tế các hoạt động lâm nghiệp thường có tác động đến cả hai đối tượng tài nguyên rừng và đất rừng.

Bên cạnh đó, Bộ NN &PTNT thực hiện chức năng quản lý về lĩnh vực nuôi trồng, đánh bắt thủy sản, trong khi bộ TNMT lại nắm giữ quyền kiểm soát về địa lý, khai thác khoáng sản và tài nguyên nước.

Mặc dù việc phối hợp giữa hai bộ trong quản lý đất và rừng đã được quy định trong các luật Đất đai, Bảo vệ và Phát triển Rừng song trên thực tế diễn ra rất lỏng lẻo. Báo cáo nghiên cứu của S. Hawkins và nhóm cộng sự nhận định “Sự thiếu rõ ràng về thể chế và pháp lý xung quanh việc chi trả dịch vụ hệ sinh thái rừng ngập mặn ở Việt Nam đã cản trở việc sử dụng rộng rãi các “công cụ có tính cách tân” này”.

Phân tích về quyền sử dụng rừng ngập mặn, báo cáo cho biết quyền lợi của chủ đất được phân loại theo loại đất được giao quản lý, theo cá nhân hoặc các chủ thể kinh tế và các tổ chức nhà nước hay một nhóm cộng đồng. Tuy nhiên, sự phân loại này thường không rõ ràng do chồng chéo giữa các nhóm đối tượng cũng như việc không tuân thủ các tiêu chuẩn về sắp xếp quản lý đối với các nhóm này.

Đối với rừng do nhà nước quản lý (gồm toàn bộ rừng tự nhiên và rừng trồng bằng nguồn ngân sách nhà nước), nhà nước phải đánh giá và phê duyệt kế hoạch sử dụng và quản lý rừng, cũng như bất kỳ một kế hoạch, chương trình rà soát các loại rừng và chịu trách nhiệm phân bổ lợi ích từ tài nguyên rừng cho cộng đồng địa phương và các chủ thể khác. Đây là điểm đáng lưu ý trong thực thi chi trả dịch vụ hệ sinh thái, bởi lẽ với phần lớn rừng ngập mặn, nhà nước có đủ quyền của “người bán” dịch vụ hệ sinh thái.

Tuy nhiên, điểm quan trọng là chính sách hiện hành cho thấy nhà nước có thể chỉ giữ lại một phần nhỏ nguồn thu từ chi trả dịch vụ hệ sinh thái phục vụ cho công tác quản lý hành chính. Phần lớn nguồn thu sẽ được phân bổ cho chủ rừng ở địa phương. Điều này phù hợp với các nỗ lực của chính phủ triển khai chương trình giao đất rừng cho người dân và cộng đồng địa phương trong thời gian qua, là cơ sở tiền đề nhằm thực hiện cơ chế chia sẻ lợi ích công bằng với người dân địa phương.

Đối với rừng ngập mặn, có 3 nhóm chủ rừng chính là các ban quản lý, UBND xã và các doanh nghiệp tư nhân. Trong đó, các ban quản lý nắm giữ tới 51% diện tích rừng ngập mặn, chủ yếu dưới dạng rừng đặc dụng, rừng phòng hộ.

Nghị định số 01/CP năm 1995 yêu cầu các ban quản lý rừng đặc dụng ký hợp đồng bảo vệ rừng với người dân địa phương, theo phương thức hợp đồng 1 hoặc 2 năm. Quyền và trách nhiệm phải được thỏa thuận thống nhất giữa hai bên.

Nghị định số 99/2010/NĐ-CP về chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng đề xuất ban quản lý rừng chỉ giữ lại 10% nguồn thu từ dịch vụ môi trường rừng, 90% nguồn thu sẽ được phân bổ cho các hộ nhận khoán bảo vệ rừng.

Song, trên thực tế, thay vì ký hợp đồng khoán bảo vệ rừng với người dân địa phương, rất nhiều ban quản lý đang tự mình quản lý phần lớn diện tích rừng. Vì vậy, mối quan ngại hiện nay là các nguồn thu từ dịch vụ hệ sinh thái sẽ bị nắm giữ và chi phối bởi các ban quản lý rừng đặc dụng trừ khi có một cơ chế chia sẻ lợi ích công bằng được xây dựng và thực hiện hiệu quả.

Thách thức và cơ hội

Thách thức chủ yếu đối với việc chi trả dịch vụ hệ sinh thái nói chung cũng chính là thách thức đối với rừng ngập mặn, gồm chi phí cơ hội lớn, các thách thức về quản lý, sự đồng thuận và năng lực của chủ rừng.

Nhóm nghiên cứu khẳng định chi phí cơ hội để tránh việc chuyển đổi rừng ngập mặn sang các mục đích sử dụng khác rất cao, mặc dù cho tới nay người ta vẫn chưa thể tính toán đầy đủ và đưa ra con số. Có thể lấy VQG Xuân Thủy làm một ví dụ điển hình về chi phí cơ hội cao. Một người khai thác ngao tự nhiên trong vùng lõi của Vườn có thể kiếm 100.000 đồng/ngày, và một ngư dân đánh bắt bằng chất nổ cũng có thể thu về từ 60.000-120.000 đồng/ngày. Nuôi trồng thủy sản thậm chí còn cho thu nhập cao hơn. Vụ ngao 2004 – 2005, các cộng đồng quanh VQG Xuân Thủy kiếm được khoảng 7-8 tỉ đồng từ bán ngao. Trong khi đó, người dân xã vùng đệm Giao An, chỉ nhận được có 100.000 đồng cho mỗi ha khoán bảo vệ rừng ngập mặn trong vòng 1 năm, theo chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng (theo số liệu năm 2010).