ThienNhien.Net – Việt Nam là một trong số chín quốc gia được lựa chọn triển khai chương trình REDD thí điểm của Liên Hợp Quốc (chương trình UNREDD). Về tiềm năng, REDD đem đến cơ hội mới về tài chính cho Việt Nam, góp phần giảm nhẹ ngân sách nhà nước dành cho công tác bảo vệ và phát triển rừng. Song, thực hiện thành công REDD không phải là điều dễ dàng. Dưới đây là một số phân tích về những thách thức về mặt xã hội và giải pháp tháo gỡ đề xuất cho quá trình thực thi REDD trong tương lai tại Việt Nam của TS. Tô Xuân Phúc, chuyên gia phân tích chính sách hiện đang làm việc tại tổ chức Forest Trends (Hoa Kỳ), xin trân trọng giới thiệu cùng bạn đọc.
Việc thực hiện thành công REDD tại Việt Nam cũng như nhiều quốc gia khác không đơn giản bởi cơ chế này phụ thuộc rất nhiều vào năng lực quản trị rừng của mỗi quốc gia và các điều kiện cơ sở hạ tầng về lâm nghiệp, chẳng hạn như cơ sở dữ liệu về chủ rừng, hưởng dụng đất đai, diễn biến thực trạng của từng loại rừng.
Thêm vào đó, việc cung cấp tài chính thông qua REDD không phải là không có điều kiện ràng buộc. Nếu một quốc gia không minh chứng được rằng mức độ hấp thụ các bon của rừng trong phạm vi lãnh thổ mình tăng thì họ sẽ không nhận được khoản tiền hỗ trợ cho các hoạt động REDD.
Giả định rằng Việt Nam minh chứng được với cộng đồng quốc tế rằng mức độ hấp thụ các bon của rừng tăng lên nhờ nỗ lực làm giảm mất rừng và suy thoái rừng, điều này có nghĩa rằng chúng ta có đủ điều kiện để nhận nguồn tài chính hỗ trợ thực hiện chương trình REDD tại cấp địa phương.
Tuy nhiên, có nhiều câu hỏi về mặt xã hội đặt ra cần có lời giải đáp: Việc phân chia lợi ích sẽ được tiến hành như thế nào giữa các bên liên quan? Ai sẽ là người được hoặc nên được hưởng lợi? Làm thế nào để có cơ chế phân chia lợi ích công bằng và minh bạch? Thách thức về mặt xã hội đối với thực thi REDD ở Việt Nam có thể nhận thấy trên ba khía cạnh cơ bản sau:
Đa dạng về chủ rừng
13 triệu ha rừng của nước ta hiện nay được quản lý bởi 9 nhóm chủ rừng khác nhau, trong đó các nhóm chính bao gồm ban quản lý rừng đặc dụng và phòng hộ, các lâm trường hoặc công ty nhà nước.
Rừng quản lý bởi các ban quản lý hoặc lâm trường thường có chất lượng cao, với mức hấp thụ các bon lớn, do vậy, về mặt lý thuyết sẽ được nhận nhiều chi trả cho dịch vụ các bon. Điều này có nghĩa rằng phần lớn tiền các bon sẽ được chi trả cho các ban quản lý và lâm trường nếu các tổ chức này không tiến hành khoán rừng lâu dài cho các hộ gia đình.
Hiện nay, hầu hết các tổ chức này đều có hợp đồng bảo vệ với hộ gia đình sống cạnh rừng, tuy nhiên hình thức khoán hiện tại không đảm bảo tính lâu dài về sinh kế cho hộ bởi hai lí do hợp đồng khoán bảo vệ ngắn hạn (thông thường là 1 năm) và diện tích rừng khoán cho mỗi hộ rất hạn chế, vì vậy không đáp ứng được sinh kế cho hộ.
Chính phủ đang rất cố gắng để chuyển phần lớn diện tích rừng đang quản lý bởi các ban quản lý và lâm trường quốc doanh (hoặc công ty) sang các hộ gia đình và cộng đồng. Tuy nhiên, cố gắng này thành công hay không thành công, vẫn là điều chưa chắc chắn.
Nếu khả năng thứ hai xảy ra, tiền chi trả cho REDD sẽ chủ yếu được cung cấp cho các ban quản lý và lâm trường. Hiện nay, các tổ chức này đang hoạt động dựa theo ngân sách nhà nước cấp. Nếu nhận các khoản chi trả từ REDD, họ sẽ sử dụng như thế nào, cho hoạt động gì?
Như hiện nay, diện tích rừng giao cho các hộ gia đình hộ và cộng đồng chiếm khoảng 20% trong tổng số diện tích rừng. Nếu lấy con số tương ứng, có nghĩa 20% tiền chi trả cho REDD sẽ được chia cho cộng đồng và hộ sau khi đã trừ đi phần chi phí quản lý liên quan. Nhưng thực tế, rừng được giao cho hộ và cộng đồng thường là rừng chất lượng thấp, tương ứng với mức hấp thụ các bon thấp, do vậy mức chi trả sẽ thấp hơn so với mức chi trả cho các tổ chức của nhà nước.
Trong 9 nhóm chủ rừng, UBND xã hiện đang quản lý khoảng 20% diện tích rừng. Đây là diện tích chưa giao được cho các đối tượng. Về nguyên tắc, UBND xã có thể được hưởng số tiền REDD sinh ra từ diện tích rừng do mình quản lý. Tuy nhiên, Ủy ban là cơ quan quản lý của nhà nước, và ngân sách hoạt động do nhà nước cấp. Câu hỏi đặt ra tương tự như đối với nhóm ban quản lý và lâm trường, nếu Ủy ban nhận được tiền REDD thì tiền này sẽ được sử dụng như thế nào, vào hoạt động gì?
Cơ sở dữ liệu phân chia lợi ích
Việc phân chia lợi ích từ REDD sẽ được dựa trên dữ liệu về nhóm đối tượng chủ rừng được pháp luật thừa nhận (hay còn gọi là chủ rừng hợp pháp) diện tích rừng của từng nhóm, và chất lượng rừng mà mỗi nhóm quản lý.
Thực hiện việc chi trả REDD với quy mô lớn đòi hỏi hệ thống hồ sơ dữ liệu rất đồ sộ. Nếu xây dựng mới sẽ vô cùng tốn kém, thay vào đó Chính phủ sẽ phải sử dụng những dữ liệu sẵn có (ví dụ hồ sơ từ chương trình 327, hoặc từ chương trình giao đất giao rừng) để làm cơ sở thực hiện việc chi trả.
Điều này sẽ nảy sinh một số vấn đề, đặc biệt là về mức độ chính xác của số liệu. Trước kia, đất giao cho cộng đồng và các hộ thường không có độ chính xác cao. Ở nhiều địa phương, chẳng hạn xã Tân Minh, huyện Đà Bắc, tỉnh Hòa Bình quá trình giao đất diễn ra trên giấy tờ chứ không phải tại thực địa, do vậy tính chính xác về diện tích đất được giao, đường ranh giới giữa các chủ rừng thấp.
Bên cạnh đó, việc đánh giá về chất lượng rừng nhiều khi còn theo cảm tính. Do vậy, cơ sở khoa học để thực hiện việc chi trả không chắc chắn.
Chia sẻ lợi ích bình đẳng
Liên quan đến luận điểm trên, đảm bảo chia sẻ lợi ích bình đẳng và minh bạch là điều không dễ dàng khi thực hiện chi trả REDD tại Việt Nam. Sự không công bằng trong chi trả REDD sẽ nảy sinh ở một số cấp độ.
Thứ nhất, tiền chi trả REDD sẽ khác giữa các nhóm chủ rừng với diện tích và chất lượng rừng khác nhau.
Thứ hai, tiền chi trả REDD sẽ khác nhau giữa các địa phương (tỉnh, huyện, xã, thôn bản), cũng bởi diện tích rừng và chất lượng rừng ở những địa phương này khác nhau.
Thứ ba, tiền chi trả REDD giữa các hộ trong cùng một cộng đồng sẽ khác nhau. Điều này có thể nảy sinh mâu thuẫn đặc biệt giữa các hộ trong cùng một cộng đồng, hoặc giữa các cộng đồng sống liền kề với nhau.
Kinh nghiệm thực hiện chi trả dịch vụ môi trường rừng tại nước ta cho thấy đã có những thắc mắc xoay quanh vấn đề tại sao các hộ, hoặc các cộng đồng bỏ công sức tương đương nhau nhưng lại nhận tiền chi trả khác nhau? Các thắc mắc kiểu này sẽ xuất hiện khi thực hiện việc chi trả REDD.
Không công bằng trong chỉ trả còn thể hiện giữa những hộ có đất và hộ không có đất sống cùng trong một cộng đồng. Tại nhiều địa phương, rừng được giao cho các hộ gia đình cách đây 10-15 năm. Trong quãng thời gian này sự thay đổi về dân số, diện tích và chất lượng rừng là rất lớn.
Các hộ không được giao đất, như hộ thiết lập sau giao đất, hộ từ nơi khác chuyển đến, hộ không nhận đất hoặc rừng khi nhà nước thực hiện giao hoặc khoán, sẽ là những hộ không nằm trong đối tượng được chi trả. Tại nhiều nơi, số hộ nằm ngoài diện chi trả rất lớn, điều này có thể là nguyên nhân phát sinh mâu thuẫn giữa hộ được và hộ không được chi trả, đặc biệt khi mức chi trả cao.
Làm gì để giảm bớt các thách thức?
Nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc giảm thiểu bất bình đẳng trong chi trả REDD. Quay trở lại điểm cốt lõi của REDD: chi trả các bon cho Việt Nam sẽ được thực hiện nếu Việt Nam có thể chứng minh được rằng mức hấp thụ các bon của rừng tăng lên trong tương lai. Do vậy, miễn là Việt Nam minh chứng được điều này một cách khoa học, sử dụng tiền REDD như thế nào hoàn toàn phụ thuộc vào Chính phủ, miễn là Chính phủ nhận được sự đồng thuận của các bên liên quan. Chính phủ thông qua các chính sách cụ thể có thể điều chỉnh sự bất bình đẳng trong thực hiện chi trả REDD.
Bên cạnh đó, Chính phủ nên tranh thủ cơ hội nguồn vốn tài trợ REDD hiện nay để dọn đường cho nguồn vốn REDD từ khu vực tư nhân trong tương lai. Theo dự báo, nguồn vốn tài trợ cho REDD sẽ dần cạn kiệt trong tương lai, thay thế bằng nguồn tài chính từ khu vực tư nhân. Những thảo luận ở cấp độ quốc tế, đặc biệt trong nhóm các công ty tư nhân, trong thời gian qua nhấn mạnh khuyến cáo các nước đang phát triển nên tranh thủ nguồn tài trợ cho REDD để xây dựng cơ sở hạ tầng dữ liệu, làm nền tảng kêu gọi nguồn vốn tư nhân.
Chẳng hạn, Việt Nam có thể tranh thủ nguồn vốn tài trợ từ Na Uy và các tổ chức khác để củng cố bộ cơ sở dữ liệu về chủ rừng, diện tích, chất lượng rừng một cách khoa học để thực hiện việc chi trả. Nguồn vốn này cũng nên được sử dụng để nâng cao quản trị rừng tại các cấp, đảm bảo sự minh bạch trong chi trả nhằm tạo niềm tin đầu tư cho các tổ chức tư nhân trong tương lai.
REDD là vấn đề mới đối với nhiều quốc gia trong đó có Việt Nam. Việc nâng cao nhận thức và năng lực cho các bên liên quan là công việc cực kỳ quan trọng trong thời gian tới. REDD không chỉ liên quan đến ngành lâm nghiệp mà còn có các ngành khác ví dụ như nông nghiệp nông thôn, tài nguyên môi trường, tài chính, kế hoạch đầu tư, công thương v.v.
REDD sẽ không thể thành công nếu không có sự đồng thuận của các bên liên quan, trong đó đặc biệt là cộng đồng dân cư sống dựa vào rừng. Việc nâng cao năng lực cho các bên liên quan cấp địa phương là cực kỳ cần thiết. Việt Nam có thể tranh thủ nguồn tài trợ REDD trong giai đoạn hiện nay để thực hiện điều này.
| Chương trình UN-REDD Việt Nam pha 1 với tổng kinh phí thực hiện 4,38 triệu USD đang trong giai đoạn hoàn tất. Nội dung chính của pha này là nâng cao năng lực cho Bộ NN & PTNT và các cấp chính quyền địa phương có liên quan về biến đổi khí hậu và REDD.
Nếu không có gì thay đổi, Việt Nam sẽ nhận một khoản hỗ trợ tài chính lớn từ Chính phủ Na Uy, bắt đầu từ năm 2011 dành UNREDD pha 2. Chương trình pha 2 sẽ hướng vào vận hành chương trình chiến lược REDD quốc gia, các cơ chế điều phối và các giải pháp…, nhằm hướng tới quản lý rừng bền vững thử nghiệm tại 6 tỉnh có độ che phủ rừng lớn. Bên cạnh Na Uy, một số quốc gia khác như Úc, Đức cũng đang thể hiện mối quan tâm hỗ trợ cho Việt Nam thông qua việc thực hiện REDD. Nguồn vốn từ khối tư nhân cũng đang bắt đầu được hình thành và có xu hướng gia tăng trong thời gian tới. |
* Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm của tổ chức nơi tác giả làm việc. Địa chỉ email liên lạc của tác giả: pto@forest-trends.org
REDD – Mới và hứa hẹn nhiều tiềm năng
