ThienNhien.Net – Tiếp tục thảo luận về đề nghị sửa đổi các điều 19 và 22 trong Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) 2005, dưới đây là ý kiến chia sẻ của Bà Lê Hoàng Lan – Giám đốc Công ty TNHH Tư vấn và Truyền thông Văn hóa – Giáo dục – Môi trường Pi. Bà từng làm việc trong lĩnh vực quản lý nhà nước về thẩm định đánh giá tác động môi trường (ĐTM), tham gia các Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM, đồng thời trực tiếp tiến hành ĐTM cho một số loại hình dự án đầu tư.
ĐTM – Không thể nới lỏng luật vội vã!
Mâu thuẫn trong các văn bản luật
Trước hết, cần nhắc lại rằng theo Luật BVMT 2005: “ĐTM là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp BVMT khi triển khai dự án đó”. Về bản chất, ĐTM là một công cụ mang tính kỹ thuật cụ thể và thực tế, vì vậy cần có các thông tin đủ chi tiết và chính xác để đưa ra các dự báo và đánh giá định lượng. Chính vì vậy, khoản 2, Điều 19 của Luật Bảo vệ môi trường 2005 đã quy định “báo cáo ĐTM phải được lập đồng thời với báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án” để đảm bảo việc thực hiện một cách chất lượng và hiệu quả báo cáo ĐTM trên cơ sở có các thông tin, số liệu trong báo cáo nghiên cứu khả thi.
Đồng thời, khoản 4, Điều 22 Luật Bảo vệ môi trường 2005 quy định “các dự án chỉ được phê duyệt, cấp phép đầu tư, xây dựng, khai thác sau khi báo cáo ĐTM đã được phê duyệt”. Quy định này được hiểu là báo cáo ĐTM phải được thực hiện và phê duyệt trước khi được cấp phép đầu tư. Tuy nhiên khi quy chiếu vào hệ thống các văn bản pháp quy về quản lý đầu tư thì dường như Điều 19 và Điều 22 của Luật Bảo vệ môi trường 2005 lại mâu thuẫn nhau.
Theo Điều 45 của Nghị định 108/2006/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư, trong giai đoạn xin cấp Giấy chứng nhận đầu tư, dự án có quy mô vốn đầu tư lớn (trên 300 tỷ đồng Việt Nam) cần nộp “Giải trình kinh tế – kỹ thuật bao gồm các nội dung chủ yếu: mục tiêu, quy mô, địa điểm đầu tư; vốn đầu tư; tiến độ thực hiện dự án; nhu cầu sử dụng đất; giải pháp về công nghệ và giải pháp về môi trường”.
Trong khi đó Điều 5, Nghị định 12/2009/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình quy định việc lập Báo cáo đầu tư xây dựng công trình ( tức Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi) và xin phép đầu tư như sau ”Đối với các dự án quan trọng quốc gia, chủ đầu tư phải lập Báo cáo đầu tư xây dựng công trình trình Quốc hội xem xét, quyết định về chủ trương đầu tư. Đối với các dự án khác, chủ đầu tư không phải lập Báo cáo đầu tư”.
Chiểu theo hai điều trên, có thể hiểu luật pháp Việt Nam quy định trong giai đoạn xin cấp Giấy chứng nhận đầu tư, chủ đầu tư chưa cần thiết phải làm báo cáo nghiên cứu khả thi. Và nếu chưa có báo cáo nghiên cứu khả thi thì sẽ không có cơ sở để lập báo cáo ĐTM trong giai đoạn này, như quy định trong Điều 19, Luật BVMT 2005.
Không nên sửa luật để hợp pháp hóa văn bản dưới luật!
Trong thực tế, từ khi Luật BVMT 2005 và Nghị định 80/2006/NĐ-CP về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường có hiệu lực (08/2006), rất nhiều dự án, đặc biệt là các dự án thuộc loại hình công nghệ phức tạp trong lĩnh vực dầu khí, hóa chất, sản xuất bột giấy, dệt nhuộm…, gặp khó khăn khi thực hiện ĐTM theo quy định tại Điều 22 Luật Bảo vệ môi trường.
Theo quy định của Thông tư 08/2006/TT-BTNMT, rồi sau đó là Thông tư 05/2008/TT-BTNMT, một trong những nội dung trọng tâm của báo cáo ĐTM là ”phân tích và đánh giá cụ thể về mức độ tác động của các nguồn thải theo quy mô thời gian và không gian”. Điều này hầu như không thực hiện được khi dự án chưa có nghiên cứu khả thi.
Bởi, giải trình kinh tế kỹ thuật (hay Báo cáo tiền khả thi) chỉ đưa ra các giải pháp công nghệ, tức là chỉ “phân tích, lựa chọn sơ bộ về công nghệ và thông số kỹ thuật; các điều kiện cung cấp vật tư thiết bị, nguyên liệu, năng lượng, dịch vụ, hạ tầng kỹ thuật; phương án giải phóng mặt bằng, tái định cư nếu có”. Do đó, hầu hết các báo cáo ĐTM trình nộp sau khi Luật Bảo vệ môi trường 2005 có hiệu lực đều chỉ ”biến báo” “mức độ tác động của các nguồn thải theo quy mô thời gian và không gian” dựa trên phân tích số liệu của nhà máy đang hoạt động có loại hình hoạt động tương tự hoặc dựa trên các phương pháp tính toán nhanh của WHO hay USEPA; kết quả ”biến báo” này thường có sai số đến vài chục phần trăm.
Vô hình chung, nội dung Chương III (về đánh giá tác động của các hoạt động dự án đến môi trường) của báo cáo ĐTM trở nên rất hình thức, thường được chủ đầu tư ”ủy quyền” hoàn toàn cho các cơ quan tư vấn ĐTM. Việc thực hiện ĐTM như vậy gây rất nhiều khó khăn cho tư vấn ĐTM và cho cả Hội đồng thẩm định báo cáo, dẫn tới kéo dài quá trình xin cấp phép đầu tư, gây bức xúc cho chủ đầu tư (và cho cả Bộ KHĐT, Sở KHĐT là các cơ quan có thẩm quyền xem xét cấp phép vì cho rằng việc kéo dài thời gian thẩm định là cản trở đầu tư).
Nghị định 21/2008/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 80/2006/NĐ-CP đã tìm cách ”tháo gỡ” những khó khăn nêu trên bằng cách bổ sung vào Điều 11 của Nghị định 80/2006/NĐ-CP điều khoản quy định về thời điểm trình thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường như sau: ”Chủ dự án đầu tư xây dựng công trình hoặc có hạng mục xây dựng công trình trình báo cáo ĐTM để được thẩm định, phê duyệt trước khi xin cấp giấy phép xây dựng, trừ các dự án đầu tư khai thác khoáng sản phải trình báo cáo ĐTM để được thẩm định, phê duyệt trước khi xin cấp giấy phép khai thác khoáng sản”. Với quy định này, có thể hiểu báo cáo ĐTM không nhất thiết phải được trình nộp trước khi được cấp phép đầu tư, mà chỉ cần trước khi cấp giấy phép xây dựng.
Như vậy, có thể coi kiến nghị của Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư về sửa đổi quy định về thời gian lập và phê duyệt báo cáo ĐTM trong Luật Bảo vệ môi trường 2005 thực chất chỉ là để hợp pháp hóa quy định về vấn đề này đã được nêu trong Nghị định 21/2008/NĐ-CP.
Những nảy sinh khi loại bỏ bước sàng lọc dự án
Trở lại 16 năm trước, Luật BVMT 1993 quy định về ĐTM đối với các dự án đầu tư tại Điều 18, trong đó nhấn mạnh tất cả các dự án đều “phải lập báo cáo ĐTM để cơ quan quản lý Nhà nước về BVMT thẩm định. Kết quả thẩm định báo cáo ĐTM là một trong những căn cứ để cấp có thẩm quyền xét duyệt dự án hoặc cho phép thực hiện”.
Nghị định 175/1994/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường có 12 Điều hướng dẫn về ĐTM, trong đó Điều 11 quy định “việc xây dựng báo cáo ĐTM đối với các dự án đầu tư được tiến hành thành 2 bước: sơ bộ và chi tiết”. Với nội dung báo cáo ĐTM sơ bộ và chi tiết được quy định cụ thể trong các Phụ lục của Nghị định này, hai bước của quy trình ĐTM hoàn toàn tương ứng với 2 giai đoạn của quy trình xây dựng và triển khai dự án: ĐTM sơ bộ được thực hiện trong giai đoạn xin cấp Giấy phép đầu tư; và ĐTM chi tiết được thực hiện trong giai đoạn thiết kế xây dựng.
Nội dung ĐTM sơ bộ giúp cơ quan quản lý môi trường có đủ cơ sở cân nhắc và đưa ra các nhận xét về lựa chọn địa điểm, về lựa chọn nguyên liệu và công nghệ, từ đó đưa ra các khuyến nghị về những vấn đề/nội dung cần lưu ý khi làm ĐTM chi tiết.
Xin bổ sung thêm là quy định 2 bước xây dựng báo cáo ĐTM như đã nêu không có nghĩa là nếu dự án bỏ qua báo cáo ĐTM sơ bộ mà trình nộp báo cáo ĐTM chi tiết ngay trong giai đoạn xin cấp Giấy phép đầu tư là phạm luật. Số liệu thống kê việc triển khai thực hiện Luật Bảo vệ môi trường 1993 và Nghị định 175/CP từ đầu năm 1994 đến tháng 5/1998 cho thấy chỉ có một số ít dự án phức tạp trình nộp báo cáo ĐTM sơ bộ.
Tuy nhiên, do có ý kiến cho rằng việc yêu cầu dự án phải làm 2 lần báo cáo ĐTM là gây phiền hà về thủ tục hành chính nên từ 1998 (bắt đầu từ việc ban hành Thông tư 490/1998/TT-BKHCNMT) đã loại bỏ dần dần việc thực hiện ĐTM sơ bộ và luật hoá bước sàng lọc trong quy trình ĐTM bằng việc ban hành danh mục quy định các dự án phải lập báo cáo ĐTM. Luật BVMT 2005 đã chính thức giao cho Chính phủ quy định danh mục các dự án phải lập báo cáo ĐTM (khoản 2, Điều 18).
Nhược điểm của việc không thực hiện sàng lọc mà dựa hoàn toàn vào danh mục quy định các dự án phải lập báo cáo ĐTM là làm nảy sinh nhiều lúng túng khi có loại hình dự án mới không có trong danh mục.
Thậm chí đã xảy ra trường hợp dự án sản xuất bột giấy Lee and Man tại Hậu Giang đã ”suýt” không thực hiện ĐTM vì danh mục nêu trong Nghị định 80/2006/NĐ-CP đã “bỏ quên” loại hình sản xuất bột giấy; trong khi Nghị định 21/2008/NĐ-CP mặc dù bổ sung rất nhiều loại hình dự án mới (tổng cộng 162) vào danh mục nhưng lại không có loại hình kho lưu giữ, trung chuyển chất thải nguy hại.
Mặc dù vẫn có thể xếp các dự án bị bỏ sót này vào loại hình ”dự án có nguy cơ ảnh hưởng xấu trực tiếp đến nguồn nước lưu vực sông, vùng ven biển, vùng có hệ sinh thái được bảo vệ” để yêu cầu phải thực hiện ĐTM, nhưng rõ ràng việc vận dụng này chỉ là giải pháp ”tình thế” khiên cưỡng.
Kiến nghị
Theo đánh giá của cá nhân tôi, để vừa đảm bảo ý nghĩa và hiệu quả của ĐTM như một công cụ ngăn ngừa và giảm thiểu ô nhiễm ngay từ giai đoạn xây dựng dự án, vừa đảm bảo tính hợp lý và thống nhất giữa các bước trong quy trình ĐTM với quy trình xây dựng và triển khai dự án đầu tư, chỉ có thể lựa chọn 1 trong 2 đề xuất sau đây khi nghiên cứu sửa đổi các văn bản pháp luật liên quan đến thẩm định các dự án đầu tư:
1. Yêu cầu chủ dự án thực hiện nghiên cứu khả thi ngay trong giai đoạn xin cấp phép đầu tư:
Yêu cầu này sẽ được luật hoá thông qua việc sửa đổi, bổ sung Điều 45 của Nghị định 108/2006/NĐ-CP và Điều 5, Nghị định 12/2009/NĐ-CP. Với những thông tin chi tiết về phương án kỹ thuật, công nghệ và nguyên liệu, nhiên liệu và hóa chất nêu trong báo cáo nghiên cứu khả thi, báo cáo ĐTM đưa ra các dự báo và đánh giá định lượng, tránh được tình trạng “sờ chân tả voi” như hiện nay. Đồng thời, các thông tin của báo cáo nghiên cứu khả thi còn giúp các cơ quan thẩm định về công nghệ, xây dựng, tài chính có đủ cơ sở đưa ra các kết luận xác đáng trong quá trình thẩm tra đầu tư.
Mặc dù vậy, cũng cần lưu ý rằng nghiên cứu khả thi đòi hỏi quá nhiều thời gian, kinh phí và vì thế có thể trở thành gánh nặng vật chất đối với chủ đầu tư nếu dự án không được chấp thuận (và hệ luỵ kéo theo là sẽ có nguy cơ trở thành gánh nặng ”tinh thần” đối với cơ quan quản lý trong việc thực hiện chủ trương thông thoáng thủ tục, kêu gọi đầu tư).
2. Quy định 2 bước thực hiện ĐTM:
Luật BVMT và các văn bản dưới luật sẽ sửa đổi và bổ sung quy định tất cả các dự án đều phải trình nộp báo cáo ĐTM sơ bộ trong hồ sơ đề nghị cấp giấy chứng nhận đầu tư. Cơ quan quản lý môi trường trong quá trình thẩm tra đầu tư sẽ xem xét báo cáo ĐTM sơ bộ để cân nhắc và đưa ra các kết luận đánh giá về lựa chọn địa điểm, về lựa chọn nguyên liệu và công nghệ và yêu cầu dự án có hay không phải trình nộp thẩm định báo cáo ĐTM chi tiết (với những khuyến nghị về vấn đề/nội dung cần đặc biệt lưu ý trong giai đoạn thiết kế xây dựng.
Như vậy, danh mục quy định các dự án phải lập báo cáo ĐTM sẽ được loại bỏ khỏi các văn bản pháp luật liên quan. Bên cạnh đó, có thể giản lược khâu tổ chức Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM sơ bộ, trừ những dự án có vấn đề phức tạp. Điều này, dĩ nhiên, sẽ đòi hỏi năng lực, tinh thần trách nhiệm và tâm huyết của đội ngũ cán bộ trong các cơ quan quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường.
